II SA/Ol 1021/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi I.H. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej kwotę 300 zł. (słowni: trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Na skutek wniosku I. H., Rada Gminy 31 sierpnia 2006r. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej nr "[...]" mieszczącej się w części użytkowej budynku nr "[...]", posadowionego na działce nr "[...]" - 2 przy ulicy "[...]" w miejscowości "[...]", której najemcami byli w tym czasie (pozostają nadal), I. i A. H.. W nawiązaniu do powyższej uchwały, pismem z dnia 29 stycznia 2007r. Wójt Gminy przedłożył skarżącej i jej mężowi ofertę sprzedaży ww. nieruchomości lokalowej wraz z wyceną wartości tej nieruchomości. Pismem z dnia 28 lutego 2007r. adresat oferty odpowiedział na nią pozytywnie, a zaświadczeniem z dnia 1 marca 2007r., Wójt Gminy potwierdził prowadzenie procedury sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego w miejscowości "[...]" na rzecz najemców - I. i A. H.. W dniu 17 sierpnia 2007r. najemcy ww. lokalu wystosowali pismo do Wójta Gminy, odnoszące się do opieszałego prowadzenia procedury sprzedaży na ich rzecz wynajmowanej przez nich nieruchomości lokalowej. Pismem z dnia 21 sierpnia 2007r. I. i A. H. zostali poinformowani przez Wójta Gminy o tym, że przedłużający się proces sprzedaży lokalu mieszkalnego przy ulicy "[...]" w "[...]", wynika z konieczności wyliczenia poniesionych przez nich kosztów adaptacji. Natomiast w dniu "[...]" uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy, powołując się m.in. na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591) uchyliła podjętą przez siebie uchwałę nr "[...]" w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej ww. lokalu mieszkalnego, wynajmowanego przez I. i A. H. W związku z tym 17 września 2007r., skarżąca, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wniosła do Przewodniczącego Rady Gminy o uchylenie uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchylenia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej. I. H. podniosła, że kwestionowana przez nią uchwała rażąco narusza jej uprawnienia oraz art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi z dnia 27 września 2007r. na powyższe wezwanie, Rada Gminy stwierdziła, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w uchwale Nr "[...]" z dnia "[...]". W związku z powyższym stanowiskiem I. H. wniosła skargę na tę uchwałę Rady Gminy. W motywach skargi podniosła, że wraz z mężem (od 1 października 1998r.) wynajmuje lokal mieszkalny, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Podniosła ponadto, że przedmiotowy lokal wymagał od niej poniesienia wysokich nakładów w celu doprowadzenia do stanu używalności jako lokalu mieszkalnego. Zarzuciła, że będąc przekonaną (o czym świadczą pisma wójta gminy) o trwającej procedurze zbycia na jej rzecz przedmiotowej nieruchomości, została zaskoczona faktem podjęcia przez Radę Gminy, uchwały uchylającej uchwałę w sprawie zbycia nieruchomości, której jest najemcą. Podniosła także, że nie została zawiadomiona o podjętej uchwale, a dowiedziała się o niej z ustnych przekazów mieszkańców miejscowości będącej jej miejscem zamieszkania. Zarzuciła również, że Rada Gminy w żaden sposób nie uzasadniła motywów zmiany uchwały oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otrzymała żadnego wyjaśnienia i uzasadnienia podjętych przez radę w stosunku do jej osoby działań. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie. W odpowiedzi podniesiono, że na skutek wniosku skarżącej w dniu 14 listopada 2007r. odbyło się głosowanie odnośnie uchylenia uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchylenia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej. Wniosek ten został odrzucony, a skarga na powyższą uchwałę została wniesiona wcześniej czyli w dniu 24 października data przekazania - nadania w Urzędzie Pocztowym przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Olsztynie skargi Radzie Miejskiej). W związku z tym podniesiono, że powinna być ona odrzucona. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że z ustawy o samorządzie gminnym ani ze Statutu Gminy nie wynika zapis uniemożliwiający radzie gminy zmianę podjętej przez siebie uchwały. Podkreślono również, że wynajmowana przez skarżącą nieruchomość lokalowa znajduje się w obiekcie użytkowym, w której odbywa się szereg imprez, a lokalizacja na stałe nieruchomości lokalowej w takiej sytuacji jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 01.142.1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Następnie zasadnym jest tu wskazać na funkcję wojewódzkich sądów administracyjnych, które powołane zostały po to aby kontrolować legalność działania organów administracji publicznej. Żeby taka kontrola była skuteczna i prawidłowa, sąd musi wiedzieć czy akty wydawane przez organ, takie jak np. uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się w granicach prawa. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy pozbawiła Sąd tej możliwości. Nie jest możliwa ocena zasadności podjętej przez radę uchwały, gdyż nie posiada ona żadnego uzasadnienia. Bez możliwości zapoznania się przez sąd administracyjny z uzasadnieniem uchwały nie jest możliwa realizacja podstawowej funkcji sądu administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, jaką jest gwarancja praworządności w funkcjonowaniu administracji publicznej. W praktyce może powstać wątpliwość, czemu właściwie służy badanie uzasadnienia uchwały, jeżeli rozstrzygnięcie rady gminy zależy od jej uznania. Nawet jeżeli rozstrzygnięcie rady gminy podejmowane jest w zakresie uznania administracyjnego to nie jest ono zwolnione od konieczności wyjaśnienia motywów jego podjęcia. (Paweł Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2007r., str. 229). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2006r. (II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 48), wprawdzie z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał, jednak interpretacja przepisów ustawy o samorządzie gminnym musi uwzględniać także wykładnię systemową, a tu zasadniczą rolę odgrywa dyrektywa art. 7 Konstytucji, stanowiącego, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, powoduje po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował już w wyroku z 26 maja 2003r. (II SA/Kr 363/03, ST 2003, nr 12), stwierdzając, iż w demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem wyrażona w art. 7 Konstytucji, co rodzi obowiązek uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia organu publicznego przez odwołanie się do prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela poglądy zawarte w powołanych wyżej orzeczeniach. Zaskarżoną uchwałą organ wycofał się ze zobowiązań zaciągniętych wobec I. i A. H. czyli mieszkańców gminy. Trzeba zauważyć, że Rada Gminy wydając w dniu 31 sierpnia 2006r. uchwałę w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej, której najemcami byli (pozostają nadal) skarżąca wraz z mężem, uruchomiła procedurę umożliwiającą sprzedaż tej nieruchomości lokalowej jej najemcom. Jej dalszym etapem było przedstawienie przez Wójta Gminy pismem z dnia 29 stycznia 2007r., oferty sprzedaży lokalu mieszkalnego. Oferta ta została przyjęta przez A. i I. H. Z analizy akt sprawy wynika, że jeszcze 1 marca 2007r. Wójt Gminy wydał zaświadczenie o prowadzeniu procedury sprzedaży lokalu na rzecz najemców. Ponadto pismem z dnia 21 sierpnia 2007r. poinformował skarżącą wraz z mężem, że procedura przygotowania do sprzedaży interesującego ich lokalu mieszkalnego uległa przedłużeniu w związku z trwającym wyliczaniem poniesionych przez nich kosztów adaptacji tego lokalu. Natomiast zaledwie 9 dni później Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę, którą odebrała I. i A. H. możliwość nabycia zamieszkiwanej przez nich nieruchomości lokalowej. Tak więc oceniając działanie organu, który podjął zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że wstrzymał on zaawansowaną procedurę, w wyniku której skarżąca wraz z mężem nabyliby w drodze umowy sprzedaży prawo własności lokalu, którego są najemcami. Strona skarżąca została zatem pozbawiona prawa do nabycia nieruchomości, mimo że wcześniejsze działania organu dawały jej taką pewność. Uchylając wcześniejszą uchwałę Rada Gminy dokonała zmiany swojego stanowiska, nie podając żadnych motywów takiego postępowania. Samo wskazanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym z całą pewnością nie może być uznane za uzasadnienie uchwały, nie można bowiem stwierdzić jakie przesłanki sprawiły, że organ wycofał się ze swojego pierwotnego stanowiska. Tymczasem akty podejmowane przez organy administracji publicznej muszą mieć cechę pewności, w przeciwnym wypadku narażają organy na brak zaufania obywateli w stosunku do nich. Dokonując oceny zaskarżonego aktu prawnego należy jednoznacznie stwierdzić, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa. Rada Gminy w niniejszej sprawie przez długi czas prowadziła procedurę zmierzającą do nabycia przez skarżącą prawa własności i nie mogła podjąć uchwały pozbawiającej jej tego prawa, bez rzetelnego przedstawienia motywów takiego rozstrzygnięcia. Na marginesie podnieść także należy, iż zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że przedmiot objęty zaskarżoną uchwałą - zobowiązanie Rady Gminy do zbycia określonej nieruchomości lokalowej, należy zakwalifikować do pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Potwierdza to bowiem uchwała składu 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000r. (OPSA 11/00, ONSA, 2001/2/52), w której stwierdzono, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi bowiem jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się w powyższej uchwale na pogląd przedstawiony w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994r. (sygn. W. 10/93 OTK 1994, cz. II, poz. 46), w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Z tych samych powodów, w ocenie Sądu, uchwała uchylająca uchwałę przeznaczającą konkretną nieruchomość do sprzedaży jest także aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego przez organ w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że mylny jest pogląd organu jakoby skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez skarżącą przedwcześnie. Nieprawdą jest, że termin do wniesienia przez nią skargi biegnie dopiero od daty zawiadomienia skarżącej o odrzuceniu jej wniosku o uchylenie zaskarżonej uchwały (wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Należy przytoczyć tu uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (Sygn. Akt II OPS 2/07), w której wyraźnie stwierdzono, że jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę, to odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie ma oparcia w przepisach ppsa i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniony zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Należy przy tym zauważyć, że Przewodniczący Rady Gminy wystosował pismo z dnia 27 września 2007r., w którym poinformował skarżącą, że Rada Gminy podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale z dnia 30 sierpnia 2007r., co stanowi jednoznaczną negatywną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa. Z mocy art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.