II SA/Ol 1027/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażaleń na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie warunków zabudowy postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Z przekazanych tut. Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, że Burmistrz "[...]" prowadzi z wniosku B. K. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków przeznaczonych do odchowu i tuczu brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz "[...]", na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił postępowanie. Pełnomocnik wnioskodawcy, pismem z dnia 28 marca 2014 r., wniósł o jego podjęcie, jednak postanowieniem z dnia "[...]" organ żądania tego nie uwzględnił. Na skutego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia ‘[...]" uchyliło ww. postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" organ podjął postępowanie w sprawie, następnie zaś - na podstawie art. 97 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. postępowanie ponownie zawiesił. Postanowieniem z dnia ‘[...]" postępowanie podjęto. Postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 97 § 1 i 101 § 1 i 3 k.p.a., Burmistrz "[...]" ponownie zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu rozpatrzenia przez Kolegium zażalenia w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia ‘[...]" organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu podał, że przyczyna zawieszenia odpadła, bowiem Kolegium postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z postanowieniem nie zgodzili się B. i K. F. oraz B. B., wnosząc o jego uchylenie i podając, że przyczyną zawieszenia było rozstrzygnięcie innego zagadnienia prawnego, od którego zależy wynik tego postępowania. Rozstrzygnięcie Kolegium nie spowodowało rozstrzygnięcia tego zagadnienia, a jedynie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji. Wobec tego ich zdaniem podstawa zawieszenia postępowania nie odpadła. Odrębne zażalenie wniósł M. K., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu powołał te same argumenty co pozostali składający zażalenia, a mianowicie, iż rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym podjęte przez Kolegium, nie stanowi o rozpoznaniu zagadnienia wstępnego, wobec czego podstawy zawieszenia postępowania pozostają aktualne. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 i 144 oraz art. 101 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń B. B., B. i K. F. oraz M. K. na postanowieniem Burmistrza "[...]" z dnia ‘[...]" w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, stwierdziło niedopuszczalność zażaleń na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., w myśl którego gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą był także art. 101 k.p.a. (nie powołany wprost), który w § 1 stanowi, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania lub jego podjęcia uregulowana została w § 3 przywołanego artykułu. Stanowi on, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Redakcja tego przepisu budziła szereg wątpliwości, dotyczących tego, które z czterech rodzajów możliwych rozstrzygnięć w tym przedmiocie podlega zaskarżeniu. Wyjaśnienia wątpliwości co do rodzajów postanowień, na które przysługuje zażalenie, a które są niezaskarżalne, podjął się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12. Skonkludował on, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd zatem stanął na stawisku, że zaskarżeniu podlegają jedynie takie postanowienia, które wstrzymują postępowanie. W tej sytuacji należało uznać, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlega w obowiązującym stanie prawnym zaskarżeniu, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności zażaleń. Skargę na postanowienie Kolegium wywiódł do Sądu M. K. żądając jego uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił błędną wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. i w ten sposób naruszenie jego interesu prawnego w postaci braku merytorycznego zbadania zarzutów zażalenia i zasadności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Należało zatem ocenić, czy dopuszczalna jest skarga na postanowienie podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stanowiących, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na wstępie wskazać należy, że sformułowanie użyte w art. 3 § 2 p.p.s.a. "w sprawach skarg" jest synonimem słowa "dotyczących skarg" i nie odnosi się do pojęcia sprawy administracyjnej. Z punktu 2 art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że dopuszczalne są : 1) skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) skargi na postanowienia kończące postępowanie, 3) skargi na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku pierwszym i drugim przepisy nie odwołują się do pojęcia "sprawy administracyjnej" (wpadkowej). Jedynie w trzecim rodzaju skarg posłużono się określeniem wyróżniającym wymienione tu postanowienia od innych postanowień: "rozstrzygające sprawę co do istoty". Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). W ocenie sądu postanowienie wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie jest ani postanowieniem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, zażalenie nie przysługuje. Nie przysługuje również zażalenie na postanowienie podejmujące zawieszone postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyczerpującą wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 589/14. Wskazał w nim, że przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł dalej, że powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową, albowiem istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. W uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 k.p.a.). Wreszcie NSA zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. Pogląd prawny, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), jest powszechnie prezentowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie jest także postanowieniem kończącym postępowanie, ponieważ podjęcie postępowania oznacza, że będzie ono kontynuowane, a więc nie zakończyło się. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosi się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. To decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa materialnego. Postanowienie wydawane jest natomiast na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasady, w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. W punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.