II SA/Ol 1033/11

Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasad wydzierżawiania gruntów i wynajmowania lokali użytkowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 września 2011r., Nr "[...]" w sprawie zasad wydzierżawiania gruntów i wynajmowania lokali użytkowych położonych na terenie Gminy w przypadku zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z tytułem i treścią przedmiotowej uchwały, Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu gminy, wymaganą w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Skarżący zaznaczył, że podkreślenia wymaga również fakt, iż ustawodawca, nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, z dniem 22 października 2007r. rozszerzył dotychczasowe kompetencje rady gminy w omawianym zakresie polegające na upoważnieniu rady gminy do wydawania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu określających zasady nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony o obowiązek wyrażenia zgody w drodze uchwały w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez tożsame strony (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie skarżącego redakcja omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że uchwałę wyrażającą zgodę na zawarcie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kolejnej umowy, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w powyższym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości, a więc aktu generalnego. Strona skarżąca stwierdziła, że, gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom rangę zasad aktu generalnego dałby temu wyraz wprost, tak jak to uczynił w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, tym samym w jego ocenie takie uchwały mogą być podejmowane tylko w sprawach indywidualnych, tj. w odniesieniu do zindywidualizowanych podmiotów i określonych nieruchomości. Skarżący podniósł także, iż zawieranie umów dzierżawy czy umów najmu nieruchomości do lat 3 jest kompetencją organu wykonawczego, w tym wypadku wójta, natomiast Rada Gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest jedynie do wyrażenia zgody na zawieranie kolejnych umów dzierżawy lub najmu po umowach krótszych niż 3 lata. W ocenie skarżącego Rada Gminy bez podstawy prawnej przekazała całość kompetencji przyznanych jej w tym zakresie przez ustawodawcę na rzecz Wójta Gminy, pozbawiając się tym samym uprawnienia udzielania dla organu wykonawczego gminy przedmiotowej zgody. Ponadto art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustęp 2 w/w art. 18 ustawy określa katalog wyłącznych uprawnień rady gminy. Według skarżącego przedmiotowa wyłączność rady oznacza, że kompetencja do załatwiania danej sprawy nie może być przez radę przekazana na żaden inny organ, a w szczególności na wójta gminy. Tym samym, niedopuszczalne jest - poprzez przyjęcie zasad, upoważnienie wójta do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości gminnych w w/w przypadku. Zdaniem skarżącego, wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości gminnych w sytuacji zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do lat 3 musi odbywać się poprzez wydawanie uchwał w indywidualnych sprawach. W świetle powyższych wskazań skarżący, wbrew twierdzeniom organu podniósł także, iż zaskarżona uchwała w żadnym wypadku nie stanowi zasad gospodarowania nieruchomościami, a tym samym aktu prawa miejscowego. Przepis art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje konkretnie w jakim zakresie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, tym samym zakłada on, iż nie wszystkie uchwały podjęte przez organ w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem gminy stanowią akty prawa miejscowego, o czym wyraźnie stanowi pkt. 3 cytowanego przepisu odnoszący się jedynie do zasad zarządu mieniem gminy. Z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, iż jest ona bezzasadna. Na poparcie swoich twierdzeń organ wskazał, iż wielokrotne zawieranie umów dzierżawy nieruchomości lub najmu lokali użytkowych na okres do 3 lat z tymi samymi osobami powoduje, iż w rzeczywistości są one zawarte na czas dłuższy niż 3 lata, co w ocenie organu uzasadnia podejmowanie przez niego uchwał upoważniających Wójta Gminy do wydzierżawiania gruntów i wynajmowania lokali użytkowych położonych na terenie gminy. Organ wskazał także, iż jego zdaniem każdy kto występuje z wnioskiem o zawarcie kolejnej umowy na dzierżawę gruntu lub najem lokalu użytkowego po umowie zawartej na okres do 3 lat powinien mieć pierwszeństwo dzierżawy lub najmu ze względu na poniesione nakłady na gruncie bądź w lokalu. Ponadto organ wskazał także, iż do podjęcia powyższej uchwały został zmotywowany zaleceniami Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl zaś art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej jednak według linii orzeczniczej przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok z dnia 16 marca 2001 r. IV SA 385/99, Lex 53377; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2005 r. III SA/Kr 318/2005, ST 2006/9/64). Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Gminy z dnia 20 września 2011r., nr "[...]", w sprawie zasad wydzierżawiania gruntów i wynajmowania lokali użytkowych położonych na terenie Gminy w przypadku zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżona uchwała podjęta została w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z póź. zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak słusznie zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku o sygn. akt: (II SA/Op 247/08), przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, składa się z trzech części z których pierwsza część nakłada na radę gminy obowiązek w postaci uregulowania w drodze uchwały zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, druga z części stanowi także obowiązek podejmowania każdorazowo uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości, trzecia natomiast stanowi zasadę, że do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami (nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości) wójt może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Z treści analizowanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z ust. 1 tegoż przepisu (do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie: - obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy; - obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, iż wielokrotne zawieranie umów dzierżawy nieruchomości lub najmu lokali użytkowych na okres do 3 lat z tymi samymi osobami powoduje, iż w rzeczywistości są one zawarte na czas dłuższy niż 3 lata. Wskazać bowiem należy, co zresztą słusznie podniósł skarżący, iż dopiero ustawą z dnia 22 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 173 poz. 1218), ustawodawca rozszerzył obowiązki rady gminy w omawianym zakresie i oprócz obowiązku stanowienia zasad zarządu nieruchomości, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Podkreślić także trzeba, iż nowelizując omawiany przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek uchwalania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji oczywistym jest, iż obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości - a więc aktu generalnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego) dałby temu wyraz wprost, tak jak w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 września 2008r., II SA/Op 247/08). Ponadto, przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi o uprawnieniu uchwalania przez radę gminy zasad obrotu nieruchomościami gminnymi, w tym wydzierżawiania i wynajmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż trzy lata lub na czas nieokreślony. Stąd, na zasadzie tego przepisu rada gminy nie posiada uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okresy krótsze niż trzy lata. W sytuacji natomiast, gdyby część drugą omawianego przepisu (uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), rozumieć tak jak o to wnosi Rada Gminy, a więc jako uprawnienie do stanowienia aktu generalnego (aktu prawa miejscowego) wyrażającego ogólną zgodę dla wójta do zawierania kolejnych umów po umowach krótszych niż trzy lata, rada gminy zostałaby pozbawiona jakichkolwiek kompetencji władczych w tym zakresie - poza jej kontrolą mogłyby pozostać w efekcie kolejne umowy. Powyższe rozumienie i stosowana przez Radę Gminy wykładnia omawianego przepisu doprowadza ponadto do przekazania kompetencji przyznanych przez ustawodawcę radzie gminy na rzecz wójta gminy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie. W tej sytuacji niedopuszczalnym było zamiast wydawania uchwał w indywidualnych sprawach, wydanie uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego - doprowadziło to do zamiany ustawowo wyznaczonej kompetencji organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości gminnych w sytuacji zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat. Podnieść także trzeba, że zaskarżona uchwała nie stanowi w żadnym razie zasad zarządu nieruchomościami, a tym samym nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym - rozdział 4 "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Zauważyć należy, że przepisy ustawy samorządowej nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 powołanej ustawy stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym: w sprawach zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3), który to odnosi się tylko do zasad zarządu mieniem gminy. Nie wszystkie zatem akty podjęte przez radę na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie charakteru aktu stanowionego przez radę gminy oraz zakresu upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała błędnie została uznana przez Radę Gminy za akt prawa miejscowego. De facto Rada Gminy dokonała niedopuszczalnego połączenia podstaw prawnych, na bazie których wydawane powinny być dwa odrębne rodzaje uchwał. Jak już wspomniano wcześniej przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a rozróżnia uchwałę będąca aktem prawa miejscowego dotyczącą zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej od uchwał podejmowanych w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ten drugi rodzaj uchwały nie jest już aktem prawa miejscowego ponieważ jest skierowany do ściśle określonego i zindywidualizowanego adresata. Tymczasem Rada Gminy wydała uchwałę w sprawie zasad wydzierżawiania gruntów i wynajmowania lokali użytkowych położonych na terenie Gminy w przypadku zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat. Rada Gminy zastosowała więc prawną formę działania, której skutki nie przystają do kompetencji określonej regułami aktu zgody (uchwały), obejmującego kontrolę i współdecydowanie o sposobie wydzierżawiania i wynajmowania majątku nieruchomego gminy. Zauważyć ponadto trzeba, że treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby Radę Gminy od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy, gdyż Rada uchyla się od ustawowego obowiązku, co do indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy najmu czy dzierżawy - pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczących tych samych nieruchomości - po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat trzech (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy). Reasumując, stwierdzić należy, że uchwała w rzeczonym zakresie dotycząca kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, powinna mieć charakter indywidualny w postaci aktu prawa wewnętrznego i musi dotyczyć konkretnych nieruchomości oraz zindywidualizowanych stron. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt II, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.