II SA/Ol 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, 4e i 6, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej jako: "specustawa drogowa"), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Rozbudowa drogi gminnej łączącej ul. L. z ul. L., działki nr "[...]" obręb K., "[...]" obręb 2 miasto L.". Decyzją tą (dalej też jako: "decyzja ZRID") zatwierdzono projekt budowlany, zatwierdzono podział powyższych działek na działki nr "[...]" oraz wskazano, że działka nr "[...]" przechodzi z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 29 czerwca 2017 r. wobec niezaskarżenia jej przez strony w ustawowym terminie. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. przewodniczący Rady Miejskiej wraz z radnym Rady Miejskiej wystąpili do Wojewody o przeprowadzenie kontroli w zakresie zgodności z prawem robót budowlanych objętych powyższą decyzją. Podali, że przedmiotowa droga została utwardzona kostką betonową i wybudowana w okresie około kwietnia-sierpnia 2011 r. przez Przedsiębiorstwo Turystyczno-Usługowe "[...]" A. B., który użyczał od właściciela – Skarbu Państwa Lasy Państwowe, Nadleśnictwo odcinek drogi położony na działce "[...]" i uzyskał zgodę właściciela na utwardzenie drogi na odcinku około 700 m i szerokości 3-4 m. Droga ta położona jest częściowo na działce nr "[...]" stanowiącej własność Gminy. Drogę wybudowano w celu poprawy dojazdu do dwóch ośrodków wczasowych. Pismo to Wojewoda przekazał w dniu 28 maja 2018 r. według właściwości Staroście. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ZRID. Następnie decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", organ orzekł o uchyleniu decyzji ZRID i odmówił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Starosta powołał się na pismo radnych. Wskazał też na ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") dotyczące rozbudowy drogi gminnej łączącej ul. L. z ul. L., na działkach nr "[...]" obręb K. i "[...]" obręb 2 miasto L. (po podziale działki nr "[...]"). PINB wyjaśnił w piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r., że na wskazanych działkach znajduje się droga, która wykonana jest z kostki betonowej, a wzdłuż tej drogi biegnie ścieżka rowerowa, również z kostki betonowej. Utwardzenie drogi kostką betonową realizowane było w warunkach samowoli budowlanej w roku 2011 i 2012 przez A. B. - właściciela jednego z ośrodków wypoczynkowych. Wykonana ścieżka rowerowa, nie była objęta okazanym na kontroli przyjętym zgłoszeniem do Starosty z dnia 3 września 2015 r. PINB wskazał, że dotąd nie rozpoczęto i nie prowadzono robót na podstawie decyzji ZRID. Zdaniem PINB zakres wykonanych już robót budowlanych pokrywa się z zakresem robót przewidywanych do wykonania w zatwierdzonym decyzją ZRID projekcie budowlanym. Reasumując, Starosta stwierdził, że inwestor - Burmistrz złożył wniosek o wydanie decyzji na roboty już wykonane, co nie powinno mieć miejsca. Wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz (dalej jako: "skarżący") wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich zastosowanie oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu przekonywał, że weryfikowana decyzja ZRID nie może podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Podniósł, że decyzja ta zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i do rozpoczęcia robót budowlanych na działkach, w liniach rozgraniczających teren, o numerach: obręb nr 12 K. - działki nr: "[...]" (powstałej z podziału działki nr "[...]"), obręb nr 2 miasto L. - działki nr: "[...]" (powstałej z podziału działki nr "[...]"). Jednocześnie zatwierdzała podział nieruchomości ujawniony w księgach wieczystych. Podkreślił, że działka nr "[...]" stała się z mocy prawa własnością Gminy. Decyzją z dnia "[...]" r. Starosta ustalił odszkodowanie za tę działkę na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w wysokości 48.460,65 zł. Dalej skarżący argumentował, że k.p.a. nie zawiera definicji legalnej "nieodwracalnych skutków prawnych" ani nawet nie wskazuje kryteriów, na podstawie których należy identyfikować wskazane skutki, czy też odróżniać skutki prawne "odwracalne" od "nieodwracalnych". Wskazał, że dla oceny tych skutków nie ma znaczenia, czy istnieją faktyczne możliwości, aby cofnąć następstwa wykonania decyzji. Zdaniem skarżącego prawnie obojętne jest, czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działań, które doprowadzą do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. W praktyce może się zdarzyć, iż decyzja administracyjna wywoła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, stając się podstawą do dokonania czynności prawa cywilnego. W sytuacji takiej organ administracji nie będzie dysponował instrumentami do tego, aby taki skutek prawny odwrócić, co doprowadzi do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Wywołanie przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych niweczy zastosowanie dotkliwej sankcji nieważności. W rezultacie decyzja, choć dotknięta wadami, pozostaje w obrocie prawnym, a wywołane przez nią skutki są utrzymane. Podkreślił, że zaistnienie przesłanki pozytywnej nie jest wystarczające do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Dalej skarżący podnosił, że sporna decyzja dotyczyła rozbudowy drogi. Wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie może dotyczyć tylko i wyłącznie obiektów istniejących. Przez "rozbudowę" należy rozumieć m.in. rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową rozumianą jako dobudowanie nowych elementów, ale i na wymianie elementów konstrukcyjnych, zmianie parametrów budowli – o czym mowa w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zarzucił, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił dlaczego inwestycja nie miałaby być realizowana, czy istotnie nie ma możliwości zrealizowania celu, w związku z którym decyzja ZRID została wydana. Skarżący podniósł, że rolą organu I instancji było ustalenie stanu obiektu budowlanego sprzed wydania decyzji i jego porównanie z zatwierdzonym projektem, czy w sprawie mamy do czynienia z budową, czy z rozbudową, czy rozbudowa dotyczy zamierzeń przyszłych, w jakim zakresie rozbudowa pokrywa się z zatwierdzonym projektem budowalnym, co doprowadzi do wyjaśnienia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Skarżący wywiódł, że nie można utożsamiać decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną w oparciu o specustawę drogową, której celem jest uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślił, że weryfikowana decyzja wywołała daleko idące skutki prawne. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Powołał się na ustalenia PINB, który w piśmie z dnia 23 listopada 2018 r. potwierdził, że przedmiotowa inwestycja objęta decyzją ZRID została wykonana w całości przed uzyskaniem przez inwestora tej decyzji. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że utwardzenie kostką jezdni zrealizowanej drogi zostało wykonane w roku 2011/2012 przez właściciela jednego z ośrodków wypoczynkowych. Natomiast ciąg pieszo - rowerowy został wykonany przez Gminę w 2015 r. Roboty budowlane są tożsame z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją ZRID. Gmina legitymuje się zgłoszeniem robót budowlanych z dnia 30 maja 2015 r., jednakże zgłoszenie to nie obejmuje ścieżki rowerowej na odcinku drogi objętej decyzją ZRID. PINB poinformował, że w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu przedmiotowej drogi prowadził postępowanie administracyjne zakończone decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że Starosta mógł uchylić przedmiotową decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Wskazał, że ustalenia organu I instancji potwierdza decyzja PINB. Wyjaśnił, że rolą specustawy drogowej nie jest legalizowanie już istniejących obiektów budowlanych i tym samym regulowanie stanu formalno-prawnego inwestycji. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 specustawy określając zakres przedmiotowy ustawy posłużył się sformułowaniem, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Regulacja ustawy dotyczy zatem budowy nowych obiektów budowlanych bądź rozbudowy obiektów już istniejących. Celem takiej decyzji nie jest dokonywanie oceny wykonanych robót. Postępowanie takie powinno toczyć się w trybie naprawczym, przewidzianym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, co miało miejsce w omawianym przypadku. Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących wypłaconego odszkodowania w związku z uzyskaniem decyzji ZRID, organ II instancji wskazał na procedurę z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podał, że zgodnie z tym unormowaniem jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Organ II instancji zaznaczył, że art. 31 ust. 2 specustawy nie ma zastosowania do robót budowlanych wykonanych przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazał, że ustalenie, iż rozbudowa drogi objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wykonana we wcześniejszych latach, jest dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podobnie, dowolne jest ustalenie, że roboty wykonane na wskazanych działkach, a polegające na ułożeniu na drodze kostki betonowej, wzdłuż której biegnie ścieżka rowerowa wyłożona również kostką betonową, objęte są decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dowolne jest zatem utożsamienie robót wykonanych przed wydaniem zezwolenia z inwestycją objętą decyzją ZRID. Skarżący wywiódł, że organy obu instancji zaniechały ustalenia, czy zakres i planowany efekt zamierzonych robót budowlanych doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu sprawy, poprzez pominięcie w przedmiocie prowadzonego postępowania administracyjnego rozpoznania kwestii zakresów budowy już wykonanej z zakresem robót polegających na rozbudowie drogi już istniejącej stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Jednakże w przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły żadnej oceny stanu faktycznego. Skarżący podkreślił, że rolą organów było ustalenie stanu obiektu budowlanego sprzed wydania decyzji ZRID i porównanie stanu faktycznego istniejącego w chwili jej wydania z zatwierdzonym projektem budowlanym, stwierdzenie czy w sprawie mamy do czynienia z budową, czy też z rozbudową oraz czy rozbudowa dotyczy zdarzeń przeszłych, czy i w jakim zakresie rozbudowa pokrywa się z decyzją, która zatwierdziła projekt budowlany. Okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia - zakres robót wykonanych a zakres robót objętych zadaniem nie została całkowicie wyjaśniona, wręcz pominięta, co powoduje, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny. Zdaniem skarżącego, wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest niemożliwa. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o wadliwe ustalenia stanu faktycznego cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, jakich ustaleń faktycznych musi dokonać w świetle dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 11 c specustawy drogowej - do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zatem decyzje ZRID co do zasady podlegają rygorom wynikającym z k.p.a. W myśl natomiast art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2319/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na czym polega odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane odnośnie do specustawy drogowej. NSA wskazał, że odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost, zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice występujące między ustawami. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zastosowanie danej normy ustawy Prawo budowlane powinno dać się pogodzić ze specyfiką i odmiennością ustawy odsyłającej. NSA zauważył, że zakres regulacji zawartych w specustawie drogowej jest znacznie szerszy, niż w Prawie budowlanym. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Z uwagi właśnie na tę kumulację kilku postępowań administracyjnych, konieczność przede wszystkim uregulowania stosunków własnościowych przed podjęciem robót budowlanych, wielość stron postępowania, a co za tym idzie wysokie prawdopodobieństwo prowadzenia postępowania administracyjnego przez dłuży czas, trzyletni okres rozpoczęcia realizacji inwestycji, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania do inwestycji drogowej, polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego. Inaczej jest natomiast w przypadku regulacji z art. 32 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Ten ostatni przepis stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają jakie roboty budowlane nie wymagają w ogóle pozwolenia na budowę albo wymagają zgłoszenia. Zatem zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane niedopuszczalne jest objęcie decyzją o pozwoleniu na budowę robót budowlanych już wykonanych. Decyzja ZRID jest bezspornie decyzją zezwalającą na budowę, dlatego przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane ma do niej wprost zastosowanie. Potwierdzają to same przepisy specustawy drogowej. Zasadnie organ II instancji zwracał uwagę na brzmienie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, który wyjaśnia cel tej ustawy. W przepisie tym wskazano, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć tylko inwestycji przyszłych. W myśl art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy decyzja ZRID zatwierdza projekt budowlany. A więc przedmiotem procedowania mogą być tylko roboty budowlane dopiero projektowane, czyli zamierzenia, a nie dokonania i rolą właściwego organu administracji publicznej jest weryfikacja tych zamierzeń co do zgodności z prawem. Także w art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, który ogranicza możliwość uchylenia decyzji ZRID w trybie wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności, wyraźnie wyartykułowane zostało, że dotyczy to sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie decyzji ZRID, a więc ograniczenia w uchyleniu decyzji nie dotyczą robót wykonanych przed wydaniem takiej decyzji. Dlatego uzyskanie przez organ I instancji informacji o zatwierdzeniu decyzją ZRID robót budowlanych już wykonanych, stanowiło istotną okoliczność podlegającą uwzględnieniu w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji wykazał, że okoliczność ta nie była mu znana w dniu wydania tej decyzji. Starosta uzyskał dopiero w maju 2018 r. informację przekazaną przez radnych Rady Miejskiej, że weryfikowana decyzja zatwierdziła roboty budowlane wykonane już przed jej wydaniem. Okoliczność tę potwierdził PINB, który prowadził odrębne postępowanie legalizacyjne co do samowolnie wykonanych w latach 2011-2012 robót budowlanych, polegających na utwardzeniu drogi - pasa jezdni na działkach nr "[...]" obręb 2 L. i "[...]" obręb K., gm. L., czyli działkach, które zostały wydzielone sporną decyzją pod drogę publiczną łączącą ul. L. z ul. L. W toku postępowania przed PINB skarżący wyjaśniał, że ciąg pieszo-rowerowy został wykonany na podstawie zgłoszenia w 2015 r. PINB stwierdził, że zgłoszenie to nie obejmowało ścieżki rowerowej na odcinku drogi objętej postępowaniem. Wykazanych przez PINB samowoli budowlanych skarżący nie neguje, akcentując jedynie, że weryfikowana decyzja dotyczy rozbudowy drogi. Twierdzi, że zakres robót objętych zatwierdzonym decyzją ZRID projektem budowlanym nie pokrywa się z robotami wykonanymi przed wydaniem tej decyzji. Przeczy temu jednak treść projektu budowlanego. Na stronie 4 tego opracowania wskazano stan istniejący drogi w grudniu 2016 r. Podano wówczas niezgodnie z prawdą, że jest to droga o nawierzchni gruntowo-żwirowej, posiadającej liczne wgłębienia poprzeczne i podłużne, tworzące w czasie opadów zastoiska wody. Takiemu ustaleniu przeczy oświadczenie A. B., który przed PINB przyznał się do samowolnego utwardzenia drogi kostką betonową w latach 2011-2012. Powyższe potwierdza, że zatwierdzony decyzją ZRID projekt budowlany obejmował roboty budowlane faktycznie już wykonane. Projekt zakładał wykonanie jezdni na odcinku 150 m o szerokości 3 m o nawierzchni z kostki betonowej i wykonanie ciągu pieszo-rowerowego na odcinku 140 m o szerokości 2 m o nawierzchni z kostki betonowej (str.5 projektu budowlanego), które już istniały. Sam skarżący w postępowaniu przed PINB przyznał, że ciąg pieszo-rowerowy wybudowano w 2015 r. A. B. zaś w postępowaniu naprawczym przed PINB został zobowiązany do przedłożenia opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonania robót związanych z utwardzeniem przedmiotowej drogi kostką betonową, a więc wykonania nawierzchni z tej kostki i taką opinię przedłożył w dniu 12 września 2018 r. W sprawie bezspornym jest także, na co zasadnie zwracały uwagę organy obu instancji, że zatwierdzona decyzją ZRID jezdnia z kostki betonowej i ciąg pieszo-rowerowy o nawierzchni z kostki betonowej istnieją, mimo że inwestor nie zgłaszał rozpoczęcia robót budowlanych w tym zakresie i ich nie wykonywał po otrzymaniu decyzji. Natomiast w pkt 9.3 i 9.4 decyzji ZRID wyraźnie wskazano kiedy inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych i użytkowania obiektu. Organy obu instancji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, zgodne z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonały też prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na całym zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają bezwzględny obowiązek stać na straży praworządności i z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Konkretyzację tej normy stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który nakazuje wznowienie postępowania, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach k.p.a., które wyodrębniają dwa etapy postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W pierwszym etapie organ, który zamierza z urzędu wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną bada, czy zaistniały przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że "celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 151 §1 k.p.a. decyzją wydaną po wznowieniu postępowania organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( pkt 2), bądź też w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Reasumując, kontrolowane postępowanie wznowieniowe zostało prawidłowo wszczęte, w toku postępowania organy orzekające potwierdziły, że przesłanka wznowieniowa została spełniona i wykazały, że w stanie faktycznym sprawy, przedmiotowa inwestycja drogowa nie mogła zostać objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wobec wykonania już wcześniej wnioskowanych robót budowlanych przed wydaniem decyzji, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku, o czym organ I instancji orzekł prawidłowo w zaskarżonej decyzji, zasadnie utrzymanej następnie w mocy przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wyjaśniono powyżej art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy tylko robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji ZRID, a więc po jej wydaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.