II SA/Ol 104/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną w postaci wydania postanowienia odmawiającego zwrotu grzywny ściągniętej w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), art. 54 § 1 pkt 1 i art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479, dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia S. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB, organ I instancji) z dnia 19 września 2022 r. oddalającego skargę na czynność egzekucyjną w postaci wydania S. J. postanowienia odmawiającego zwrotu grzywny ściągniętej w celu przymuszenia - utrzymał w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: PINB decyzją z dnia 16 sierpnia 2019 r. nakazał S. J. (skarżący, zobowiązany) rozbiórkę rozbudowanej części budynku i rozbiórkę odbudowanego poddasza budynku gospodarczego o wymiarach: 3,10 x 2.90 m - rozbudowa i 18.00 x 5,00 m - odbudowa (kat. ob. - III), w m. D., wykonywanej na działce o nr geod [...], bez wymaganego pozwolenia od Starosty. Decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w oparciu art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki PINB wszczął postępowanie egzekucyjne, zmierzające do realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki. Wystosował upomnienie z dnia 11 grudnia 2020 r. dotyczące rozbiórki budynku - upomnienie doręczono stronie. Następnie wystawił Tytuł Wykonawczy TW-2 (4) nr PINB OL.70040.12.2016 z dnia 15 kwietnia 2021 r. o treści obowiązku rozbiórki części budynku. Organ nadzoru sprawdzał wykonanie nałożonego obowiązku – rozbiórki nie wykonano. Następnie, PINB postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia na zobowiązanego w kwocie: 97881,31 zł. Grzywna nie została opłacana, obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Organ skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia 24 marca 2022 r. Obowiązki nie zostały wykonane. W związku z powyższym PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: PINB OL.70040.12.2016, skierowany do Pierwszego Urzędu Skarbowego obejmujący należność za "nieuiszczoną nałożoną grzywnę w celu przymuszenia". Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał na konto bankowe PINB ściągniętą grzywnę w łącznej kwocie: 20451,54 zł. Następnie skarżący poinformował telefonicznie o wykonaniu obowiązku rozbiórki, w związku z czym PINB w dniu 29 lipca 2022 r. potwierdził wykonanie obowiązku, a także tego samego dnia poinformował organ egzekucyjny, tj. Pierwszy Urząd Skarbowy o wykonaniu obowiązku przez zobowiązanego wraz z prośbą o wycofanie Tytułu Wykonawczego z dnia 3 czerwca 2022 r., celem zaprzestania czynności egzekucyjnych. Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wniosek do PINB o zwrot kwoty ściągniętej w trybie egzekucji. PINB postanowieniem nr 1 z 29 sierpnia 2022 r. umorzył nieściągniętą grzywnę w celu przymuszenia. Natomiast postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. (nr 2) odmówił zwrotu grzywny ściągniętej w celu przymuszenia. Na w/w postanowienie nr 2 skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę (skarga na czynności egzekucyjne w administracji.) Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. oddalił złożoną przez skarżącego skargę na czynności egzekucyjne. Na w/w postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik zobowiązanego wnosząc o uwzględnienie złożonej skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych środków egzekucyjnych i zwrot pobranej grzywny w albowiem skutek w postaci rozbiórki samowoli budowlanej został osiągnięty w całości. W uzasadnieniu postanowienia z 15 listopada 2022 r. WINB podał, że po myśli art. 126 u.p.e.a. uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone w "uzasadnionych przypadkach". W nauce przyjmuje się, że wystąpienie "uzasadnionego przypadku" stanowi jedną z dwóch kluczowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, a które warunkują możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie grzywny w celu przymuszenia. Ocena wystąpienia "uzasadnionego przypadku" należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Podniósł, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot. Podzielić należy stanowisko PINB, że za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Trwająca prawie 3 lata zwłoka w wykonaniu rozbiórki, a nadto zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia, stanowiły uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. W skardze na powyższe postanowienie WINB pełnomocnik skarżącego, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 126 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu grzywny w całości wobec całkowitego wykonania obowiązku przez skarżącego. Wskazał, że wszelkie działania w sprawie toczyły się w czasie pandemii, co istotnie i realnie wpływało na możliwość wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków. Nakazana rozbiórka nie dotyczyła budynku mieszkalnego, a tylko i wyłącznie drobnej części budynku. Poza tym, niezwłocznie po ustaniu przyczyn wyłączających możliwość podjęcia robót budowlanych skarżący przystąpił do ich wykonania. Z tej też przyczyny nie można mówić, jak wskazuje organ, o uchylaniu się od wykonania decyzji o rozbiórce, ale mamy tu do czynienia z koniecznością powstania realnej możliwości wykonania tego obowiązku. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż aktualnie uprzednia samowola została zalegalizowana i powstała możliwość wykonania przebudowy budynku w pełni legalnie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające zwrotu grzywny ściągniętej w celu przymuszenia. Należy zauważyć, że skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, która służy kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania obowiązku. W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1433/07, LEX nr 495934; z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt. III SA/Wa 1580/07, LEX nr 686505; z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Środek złożony w niniejszej sprawie - skarga na czynność egzekucyjną organu I instancji - dotyczy wyłącznie zasadności odmowy zwrotu wyegzekwowanej grzywny, wobec czego niedopuszczalne w ramach jego rozpatrzenia byłoby dokonywanie kontroli poprawności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w toku którego została ona orzeczona, ani też słuszności jej pobrania. W postępowaniu tym nie orzeka się zatem o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 69/08, CBOSA). Zdaniem Sądu skarga ta przysługuje również na czynności egzekucyjne, które wprawdzie mają charakter aktu prawnego (postanowienia), ale przepisy nie przewidują możliwości ich zaskarżenia w inny sposób. Postanowienie rozstrzygające skargę na czynności egzekucyjne wydaje organ egzekucyjny. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W kontekście powyższych teoretycznych rozważań, skargę na postanowienie WINB należało oddalić. Brak dobrowolnego wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji z 16 sierpnia 2019 r., nakazującej S. J. rozbiórkę rozbudowanej części budynku i rozbiórkę odbudowanego poddasza budynku gospodarczego, skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego w trybie u.p.e.a. Nie jest sporne, że skarżącemu doręczono upomnienie z dnia 11 grudnia 2020 r. dotyczące rozbiórki budynku oraz Tytuł Wykonawczy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o treści obowiązku rozbiórki części budynku. PINB dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany. Wobec tego, PINB postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia na zobowiązanego. Grzywna nie została opłacana, obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Organ skierował do zobowiązanego upomnienie z dnia 24 marca 2022 r. Obowiązki nie zostały wykonane. Mając to na uwadze, PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych z dnia 3 czerwca 2022 r. skierowany do Pierwszego Urzędu Skarbowego obejmujący należność za "nieuiszczoną nałożoną grzywnę w celu przymuszenia". Nie ulega wątpliwości, że zobowiązany poinformował o wykonaniu obowiązku rozbiórki, w związku z czym PINB w dniu 29 lipca 2022 r. potwierdził wykonanie obowiązku. A także tego samego dnia poinformował organ egzekucyjny, tj. Pierwszy Urząd Skarbowy o wykonaniu obowiązku przez zobowiązanego wraz z prośbą o wycofanie Tytułu Wykonawczego z dnia 3 czerwca 2022 r., celem zaprzestania czynności egzekucyjnych. Następnie, pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. inwestor złożył wniosek do PINB o zwrot kwoty ściągniętej w trybie egzekucji. Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB. W ramach tej procedury organ nadrzędny jedynie bowiem opiniuje wniosek zobowiązanego. Organ egzekucyjny w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot grzywny nawet po uzyskaniu zgody, posiada swobodę w jego rozstrzygnięciu. Stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Podkreślić zarazem trzeba, że po myśli przywołanego art. 126 u.p.e.a. uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone w "uzasadnionych przypadkach". W nauce przyjmuje się, że wystąpienie rzeczonego "uzasadnionego przypadku" stanowi jedną z dwóch kluczowych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, a które warunkują możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie do uzasadnionych przypadków zwrócenia uwagi wymaga to, że ocena ich wystąpienia również należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny (por. D. R. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II). Mając na uwadze powyższe, tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot. Jest tak tym bardziej w niniejszej sprawie, gdzie trwająca 3 lata zwłoka w wykonaniu nakazu rozbiórki, a nadto zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia – stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny. W przekonaniu Sądu, skarżący uporczywie nie wykonywał nałożonego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika aby zgłaszał na organom nadzoru budowlanego jakiekolwiek przeszkody, które obiektywnie utrudniałyby lub uniemożliwiały wykonanie przez niego nakazu rozbiórki. Z kolei obowiązek rozbiórki został na skarżącego nałożony przed wprowadzeniem stanu pandemii koronawirusa. Poza tym samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia okazało się nieskuteczne, ponieważ nie zmotywowało skarżącego do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika przymusowe wyegzekwowanie orzeczonej sankcji pieniężnej. W tych okolicznościach, niewykazanie przez skarżącego uzasadnionych okoliczności, dla których zwrot tej należności powinien nastąpić, czyni rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego prawidłowym. Zaistniałe w sprawie okoliczności stanowiły zdaniem Sądu uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia – jak sama nazwa wskazuje – nie jest karą lub dodatkową daniną publiczną na rzecz Państwa, jednakże należy podkreślić, że sam fakt jej częściowego uiszczenia lub ściągnięcia oraz ostatecznie wykonania obowiązku, nie stanowi wyłącznej i dostatecznej podstawy do jej zwrotu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że grzywna w celu przymuszenia została ściągnięta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazana na rachunek bankowy PINB przed stwierdzeniem przez ten organ wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie wykonując decyzji o nakazie rozbiórki wziął na siebie ryzyko skutków postępowania egzekucyjnego. Reasumując, organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na lekceważący stosunek skarżącego do orzeczonego nakazu i długotrwałą uporczywość uchylania się przez zobowiązanego od wykonania wskazanego obowiązku. Tym samym – zdaniem tutejszego Sądu – nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 § 3, art. 18 i art. 126 u.p.e.a. Organy wskazały przesłanki podjętych rozstrzygnięć, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.