II SA/Ol 1043/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Elbląg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr PN.4131.238.2015 w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] o podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w zakresie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr A i nr B, obr. K. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej jako: u.s.g. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Wójt nie miał podstaw prawnych do zakwalifikowania wskazanych działek do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Wniosek o nabycie działki nr A w trybie bezprzetargowym złożyli R. i J.W. - właściciele działki przyległej nr C oraz B. i D.Z. - właściciele działki nr D. Działka ta może być zatem wykorzystywana przez więcej niż jednego nabywcę, a bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości jest możliwa jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba jest zainteresowana kupnem nieruchomości. Natomiast interpretacja braku zagospodarowania działki jako odrębnej nieruchomości powinna być oparta np. na okoliczności, że nikt poza jedynym nabywcą nie jest zainteresowany jej nabyciem. Organ wskazał również, że sprzedaż działki nr B może się odbyć jedynie w trybie przetargowym. Najistotniejszą kwestią przy rozstrzyganiu, czy dana działka może być zbyta w trybie bezprzetargowym jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby prawo do wystąpienia z wnioskiem o sprzedanie nieruchomości na poprawę zagospodarowania własnej nieruchomości. Wniosek o nabycie tej działki złożyli wprawdzie jedynie B. i D.Z. - właściciele przyległej działki nr D, jednakże do działki nr B przylegają także należące do U. i M.S. działki nr E i F. Brak reakcji właścicieli pozostałych nieruchomości przylegających do sprzedawanej nieruchomości na informację, że toczą się rokowania dotyczące sprzedaży tej działki, nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Na powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie zasady samodzielności organu jednostki samorządu terytorialnego zawartej w art. 2 ust. 3 u.s.g., a także wadliwe przyjęcie naruszenia przez zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782), dalej jako: u.g.n. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr A została przekazana do zbycia w trybie bezprzetargowym na wniosek właściciela przyległej działki nr C. Działka nr A sąsiaduje również z działkami nr E i F, jednak właściciele tych nieruchomości nie wyrazili zainteresowania jej nabyciem. Poza tym zdaniem Wójta, działka o nr A nie może poprawić warunków zagospodarowania działek nr E i F. W tej sytuacji jedynymi zainteresowanymi byli właściciele działki nr C i w związku z tym wszczęto procedurę zbycia jej w trybie bezprzetargowym. Organ wyjaśnił również, że kształt działki nr A wskazuje, że nie ma ona możliwości funkcjonalnego zagospodarowania jej jako samodzielnej nieruchomości, działka ta nie przylega do działki nr D stanowiącej własność B. i D.Z. - działka nr A i nr D stykają się jedynie narożnikiem, co nie wpływa na poprawę warunków zagospodarowania działki nr D. Organ w skardze przedstawił szczegółowo okoliczności jakie miały miejsce w sprawie przed podziałem działki nr G na działki nr A, B i H oraz zbycia działki nr A i B w trybie bezprzetargowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. pełnomocnik Wójta Gminy podniosła, że w tej sprawie nielogiczne byłoby przetargowe zbywanie działki nr A oraz nr B, gdyż mogłoby dojść do konieczności ustanowienia np. służebności. Z kolei pełnomocnik Wojewody okazał wniosek oraz pismo pp. B. i D.Z. z dnia 23 grudnia 2013 r., w którym wyrazili oni chęć zakupu całej dzierżawionej przez nich dotychczas działki nr G w trybie bezprzetargowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa., akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 ww. ustawy sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Zakres kontroli Sądu wyznacza treść art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest zgodne z prawem. Generalną zasadą zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego jest ich sprzedaż (oddawanie w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu. Powyższe wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II. Ustawodawca dopuścił zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ale możliwość taką przewiduje wyłącznie w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Wyjątki od powyższej zasady muszą być interpretowane ściśle. Tryb bezprzetargowy może być zatem stosowany wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w przepisach, w tym m.in. w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przepis ten stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Jak wynika z przytoczonego przepisu zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości, czyli bądź organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednakże dowolna. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, już w 2013r. do siedziby organu gminy wpłynęło podanie pp. B. i D.Z., którzy zgłosili chęć zakupu całej dzierżawionej dotychczas przez nich działki nr G podając, że przylega ona do ich działki nr D i wspólnie z tą działką jest zagospodarowywana. Jednakże ich wniosek pozostał bez rozpoznania, natomiast Wójt Gminy decyzją z dnia [...] zatwierdził podział działki nr G na działki nr A, B i H, a następnie poinformował B. i D.Z, że działka nr B planowana jest do zbycia na ich rzecz w trybie bezprzetargowym, oraz poinformował R. i J.W. - właścicieli przyległej działki nr C, że nieruchomość stanowiąca działkę nr A planowana jest do zbycia na ich rzecz w trybie bezprzetargowym. Zarówno B. i D.Z., jak i R. i J.W. potwierdzili chęć nabycia zaproponowanych im działek, przy czym jak wynika z pisma pełnomocnika pp. Z. radcy prawnego P.T. z dnia 9 czerwca 2015 r. mocodawcy wyrażając chęć nabycia działki G stanowczo sprzeciwili się jej dzieleniu, jak również uznaniu, że działka nr A może być w trybie bezprzetargowym wydzierżawiona jedynie pp. W., skoro oni także są zainteresowani wskazaną działką. W tym miejscu należy zauważyć, że B. i D.Z. wyrażali chęć zakupu całej działki nr G, a zatem byli również zainteresowani zakupem powstałej po jej podziale działki nr A, co potwierdzili nadto we wniosku który, jak w skardze wskazano, wpłynął do siedziby organu w dniu 12 czerwca 2015 r., przy czym wcześniej taka wola została przez nich wyrażona przed podziałem działki nr G we wniosku z dnia 23 grudnia 2013 r. Powyższe okoliczności stanowią, wbrew twierdzeniu Wójta Gminy, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr A) może być wykorzystana przez więcej niż jednego nabywcę, a przypomnieć należy, że bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana nabyciem nieruchomości, gdyż tylko w takiej sytuacji organizowanie przetargu byłoby bezcelowe. Tym samym zasadnie organ nadzoru stwierdził, że zainteresowana nabyciem działki nr A była więcej niż jedna osoba, co samo przez się wykluczało możliwość zbycia tej nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Nadto wyjaśnić pozostaje, że w sprawie nie miała również znaczenia okoliczność, czy zainteresowane nabyciem działki nr A były podmioty władające nieruchomościami przyległymi, tak aby spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących bezprzetargowe zbycie nieruchomości, tj. aby zbywana nieruchomość mogła poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. I OSK 962/15 (dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.s.g. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy do gminy, jako właściciela nieruchomości, kierowana jest wola nabycia określonej nieruchomości przez więcej niż jeden podmiot, przy czym nie muszą to być podmioty władające nieruchomościami przyległymi. Skoro zarówno B. i D.Z., jak i R. i J.W. wyrażali chęć nabycia działki nr A, to nie było podstaw do zastosowania bezprzetargowego trybu sprzedaży tej nieruchomości. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano już, że "warunku braku możliwości zagospodarowania jako odrębnej nieruchomości" nie można sprowadzać tylko do niedopuszczalności wzniesienia samodzielnych lub trwałych obiektów budowalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka zabudowa nie stanowi jedynego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Formami zagospodarowania nieruchomości publicznych, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, są między innymi umowy zbycia czy inne umowy o udostępniania takich nieruchomości do ich wykorzystania. W konsekwencji, stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. źródłem możliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia powołanych umów dotyczących danej nieruchomości, a dowodem braku możliwości zagospodarowania, może być przeprowadzona z wynikiem negatywnym sprzedaż takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 455/10, dostępne CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ podjął wprawdzie czynność zbycia działki nr G w dniu [...] w trybie przetargu z wynikiem negatywnym, jednakże obecnie do trybu bezprzetargowego zostały wskazane dwie nieruchomości wydzielone na skutek podziału ze wskazanej działki, przy czym w stosunku do działki A wystąpiły dwa zainteresowane podmioty z wnioskiem o jej nabycie, co jednoznacznie wskazuje na brak spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uprawniającej w stosunku do tej nieruchomości zastosowanie trybu bezprzetargowego z uwagi na wskazane wyżej okoliczności. Odnośnie natomiast działki nr B (także powstałej z podziału działki G) tryb sprzedaży bezprzetargowej również był niedopuszczalny, skoro działka ta stanowi działkę przyległą nie tylko do działki nr D, której właścicielami są B. i D.Z., ale również do działki nr E, której właścicielami są U. i M.S. Jeśli natomiast zbywana nieruchomość (jej część) może mieć związek funkcjonalny z więcej, niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. IV CSK 98/2006, Lex nr 459229 oraz z dnia 6 marca 2009 r., sygn. II CSK 589/08, Lex nr 530697). Odnośnie natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady samodzielności organu jednostki samorządu terytorialnego wyrażonej w art. 2 ust. 3 u,.s.g., to wskazać pozostaje, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do treści tego przepisu samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, co nie oznacza, że gmina w swoich działaniach może pozostawać poza jakakolwiek kontrolą oraz obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie zgodności z prawem, przy czym organami tego nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.g.n.). W efekcie powyższego zapisu na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak z powyższego wynika działanie Wojewody w rzeczonej sprawie znajduje oparcie w przytoczonych przepisach ustawy o samorządzie gminnym, natomiast dokonana ocena prawna w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest zgodna z powołanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.