II SA/Ol 1044/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku M.O. wystąpił w dniu 27 lipca 2009r. do Starostwa Powiatowego ze zgłoszeniem o zamiarze przystąpienia w dniu 27 sierpnia 2009r. do wykonania robót budowlanych w istniejącym obiekcie w miejscowości R. przy ul. J. na działce nr "[...]". Podał, że roboty polegają na wykonaniu remontu w obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków poprzez odtworzenie stanu pierwotnego przy użyciu materiałów budowlanych lepszych niż pierwotnie. Poinformował, że wskazane roboty budowlane były już zgłaszane 10 marca 2009r., jednak w związku z niewłaściwym opisem prac Starosta zgłosił swój sprzeciw. Załączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z 24 sierpnia 2009r. Starosta nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o opis zakresu planowanych robót budowlanych oraz aktualną kopię mapy z naniesionym budynkiem objętym zgłoszeniem. W odpowiedzi strona złożyła pismo z 4 września 2009r., w którym podała, iż roboty zabezpieczające i rozbiórkowe zostały wcześniej rozpoczęte przed ich zgłoszeniem, zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Polegały one na zdjęciu cementowej dachówki oraz rozbiórki następujących elementów: zniszczonej konstrukcji dachu, zniszczonego drewnianego stropu, części zniszczonych ścian zewnętrznych. Obecnie strona chce wykonać elementy już rozebrane tj.: część ścian zewnętrznych (ścianki szczytowe), strop, konstrukcję dachu, pokrycie dachu, jak też inne prace towarzyszące, jeśli okażą się konieczne dla prawidłowego wykonania całości obiektu. Podkreślił, że zamierza użyć materiałów lepszych niż użyto w stanie pierwotnym. Po otrzymaniu od inwestora stosownych dokumentów działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym wydał w dniu "[...]" decyzję nr "[...]" o wniesionym sprzeciwie w sprawie wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Jako podstawę organ wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że z otrzymanego opisu robót wynika, że inwestor zamierza wykonać m.in. część zewnętrznych ścian szczytowych, strop oraz konstrukcję dachu, które zostały wcześniej przez niego rozebrane w trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdzono zatem, że wymienione roboty budowlane stanowią w istocie odbudowę budynku, na co z kolei należy uzyskać pozwolenie na budowę. Od tej decyzji M.O. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi subiektywną interpretację pojęcia remontu poprzez wskazywanie na różnice pomiędzy pojęciem "odtworzenie stanu pierwotnego" a "odbudowa". Wskazał, że są to pojęcia tożsame i niemożna dopatrywać się w nich różnicy. Dodatkowo wyjaśnił, że w art. 3 Prawa budowlanego nie funkcjonuje pojęcie "odbudowa". Jego zgłoszenie dotyczy remontu, który nie jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że uprzednia rozbiórka dotyczyła elementów budynku zagrażających życiu i zdrowiu, a jego celem jest zastąpienie ich lepszymi materiałami, co niewątpliwie jest remontem. Podkreślił, iż nie zamierza zmieniać parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z "[...]" Nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono podstawy prawne rozstrzygnięcia organu I instancji. Uznano, że Starosta zasadnie wniósł sprzeciw w tej sprawie, gdyż na podstawie przedstawionych przez inwestora dokumentów - opisu wykonanych robót rozbiórkowych i zamierzonych robót budowlanych należy stwierdzić, iż zgłoszone roboty budowlane obejmują wykonanie części ścian szczytowych, stropu oraz konstrukcji i pokrycia dachu. Zarówno część ścian, strop oraz dach zostały wcześniej rozebrane. Zatem na działce nie istnieje obiekt budowlany, lecz w miejscu rozebranego budynku pozostały fragmenty jego ścian. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Warunkiem jednakże jest aby zgłoszenie dotyczyło wykonania remontu w istniejącym obiekcie budowlanym (budynku), ponieważ budynek jest takim obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast z przedstawionego przez stronę uzupełnionego opisu wynika, że obiekt, którego dotyczy zgłoszenie, po przeprowadzonej rozbiórce posiada jedynie fragmenty ścian, nie posiada natomiast stropu ani dachu. Nie może zatem zostać uznany za budynek, na remont którego nie wymagane jest pozwolenie na budowę, lecz jedynie zgłoszenie. Stąd też odnośnie zarzutu o subiektywnej interpretacji przez organ I instancji znaczenia pojęcia "remont" dotyczy on wyłącznie istniejącego budynku. Fragmenty ścian nie mogą być uznane za budynek, dlatego też zgłoszonych robót budowlanych nie można uznać za remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego w istniejącym budynku, lecz za odbudowę rozebranego budynku. Na tę decyzję M.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie w całości i umożliwienie dokończenia rozpoczętego remontu. Wyjaśnił, iż Wojewoda pominął okoliczność, że na remont składają się roboty rozbiórkowe i montażowe. Wyjaśnił, że roboty zabezpieczające i rozbiórkowe, od których rozpoczyna się każdy remont, zostały rozpoczęte wcześniej, zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem początek remontu nastąpił jeszcze przed zgłoszeniem i nie można uznawać, że rozpoczął się dopiero po rozbiórce niebezpiecznych i zużytych elementów budynku niezależnie od zakresu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi nie zgodzono się ze stanowiskiem skarżącego, że pojęcie remontu winno obejmować również rozbiórkę budynku i nawiązywać do stanu przed rozbiórki. Remont obejmuje bowiem roboty budowlane w istniejącym budynku, natomiast w celu odbudowy rozebranego budynku skarżący musi uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżący w piśmie procesowym z 28 stycznia 2010r. odrzucił stanowisko prezentowane przez organu. Wyjaśnił, że sporny obiekt budowlany istnieje i w dniu rozpoczęcia remontu był kompletny. Zachodziła jednak konieczność wymiany jego zużytych elementów, zagrażających bezpieczeństwu ludzi. Rozebrano wyłącznie spróchniałe elementy budynku – dach i częściowo strop oraz fragmenty zewnętrznych ścianek szczytowych. Nie dokonano jednak całkowitej rozbiórki budynku, jak sugeruje Wojewoda, który konsekwentnie pomija okoliczność podjęcia robót zabezpieczających, pomimo wyraźnych deklaracji w tym zakresie zarówno w zgłoszeniu z 27 lipca 2009r., jak i w opisie robót z 4 września 2009r. Podniesiono, że w zgłoszeniu zawarta jest informacja o rozpoczęciu robót rozbiórkowych a nie o ich zakończeniu, gdyż w ramach remontu mogą jeszcze nastąpić dalsze roboty rozbiórkowe, np. wymiana niewielkiej ilości cegieł dla wyrównania ścian. Stąd nie było podstaw do zgłaszania sprzeciwu, jak to uczyniono w jego sprawie. Do pisma załączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą wygląd rozebranego obiektu. Postanowieniem z 3 lutego 2010r. (sygn. akt II SA/Ol 1044/09) Referendarz sądowy w WSA w Olsztynie odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym całkowite lub częściowe zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą ppsa. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się w zaskarżonej ani poprzedzającej ją decyzji naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z "[...]" utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Starosty Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym z "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była ocena, iż objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi w istocie odbudowę istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a więc zastosowania innego trybu niż dokonania zgłoszenia wystosowanego w sprawie przez inwestora. Na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), będącego materialną podstawą wydania decyzji, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Natomiast w myśl z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zamiar wykonania takich robót budowlanych należy zgłosić właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący wystąpił w dniu 27 lipca 2009r. do Starosty Szczerskiego ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia w dniu 27 sierpnia 2009r. do wykonania robót budowlanych w istniejącym obiekcie w miejscowości R. przy ul. J. na działce nr "[...]", położonej w gminie R. Powstały w tej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, czy zakres zaplanowanych robót budowlanych należało zakwalifikować jako remont, który wymaga zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o czym przeświadczony jest skarżący, czy też jest to inny rodzaj robót budowlanych skutkujący obowiązkiem uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez organy orzekające w tej sprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem robót budowlanych należy natomiast rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7. Natomiast przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Pojęcie odbudowy obiektu budowlanego nie zostało wprawdzie zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, jednakże określeniem tym ustawodawca posługuje się w celu zdefiniowania "budowy". W orzecznictwie powszechnie wyrażany jest pogląd, że pojęcie odbudowy na gruncie języka powszechnego może mieć różną konotację. Oznacza ono niewątpliwie najwęższy zakres "nowości" w sensie konstrukcyjnym (budowlanym), bowiem jest to w istocie doprowadzenie do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku tyle że w "poprawionej wersji". Pojęcia przebudowy i rozbudowy oznaczają natomiast szerszy zakres interwencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli. Jednym z przypadków robót nie mieszczących się w pojęciu budowa jest przeprowadzenie remontu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, które jako działanie nie będące budową nie podlega sankcji z art. 48. Brak wymaganego przepisami zgłoszenia takiej inwestycji powoduje wdrożenie procedury przewidzianej art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. Do zastosowania tych przepisów niezbędne jest jednak dokładne ustalenie i przekonujące uzasadnienie, że przedmiotowe roboty były remontem na gruncie definicji przedstawionej w art. 3 pkt 8 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Lublinie z 13 listopada 2001r. sygn. akt II SA/Lu 892/00, niepubl., dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w opracowanym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego komentarzu do ustawy Prawo budowlane wyrażono pogląd, że przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 3, C.H.BECK 2009, str. 55). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie ocena prawna wyrażona w zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. W dniu złożenia przez skarżącego zgłoszenia na wskazanej nieruchomości nie istniał bowiem obiekt budowlany, gdyż na działce w miejscu rozebranego budynku pozostały jedynie fragmenty ścian, co wynika niezbicie z przedstawionego przez inwestora w piśmie z 4 września 2009r. opisu wykonanych robót rozbiórkowych i zamierzonych robót budowlanych, jak również załączonej do skargi przy piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2010r. dokumentacji fotograficznej. Skarżący oświadczył wówczas, iż przed dokonaniem zgłoszenia rozebrał cementową dachówkę, zniszczoną konstrukcję dachu, zniszczony drewniany strop oraz częściowo zniszczone ściany zewnętrzne. Zatem skoro zgłoszone roboty budowlane obejmują wykonanie części ścian szczytowych, stropu oraz konstrukcji i pokrycia dachu to nie można już mówić o remoncie obiektu budowlanego - budynku, a jedynie o jego odbudowie. Organy nie kwestionują oświadczeń inwestora, iż samodzielnie wykonał częściową rozbiórkę obiektu. Okoliczność, czy skarżący dokonał (jak sam twierdzi) uprzedniej rozbiórki z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa obiektu, czy też obiekt ten popadł w ruinę samoistnie, wobec wystąpienie zdarzenia losowego lub też jego zużycia nie ma znaczenia dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy. Odnośnie powoływania się przez skarżącego na legalność dokonanej rozbiórki w trybie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wyjaśnić jedynie pozostaje, że takie roboty zabezpieczające lub rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przy czym rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika z przekazanych akt sprawy skarżący dokonał rozbiórki części budynku nie dokonując jednakże zgłoszenia takich prac rozbiórkowych, lecz jedynie zgłosił fakt robót budowlanych obejmujących remont. Abstrahując od powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że objęte zgłoszeniem, roboty budowlane stanowią odtworzenie części istniejącego wcześniej budynku w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Takie zaś działania stanowią o zakwalifikowaniu inwestycji jako odbudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, co wiąże się z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu skargi, iż sprzeciw organu jest niezasadny, gdyż charakter planowanych robót należy zakwalifikować jako remont, który podlega jedynie zgłoszeniu. Jak już bowiem wyżej wskazano rozbiórka obiektu budowlanego może stanowić etap inwestycji, po zakończeniu którego istnieje możliwość przystąpienia do budowy, czy też podjęcia prac polegających na odbudowie, czy przebudowie po częściowej rozbiórce, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, które wyraźnie wymienia te właśnie rodzaje robót budowlanych. Natomiast opisana przez skarżącego rozbiórka doprowadziła do tego, że w miejscu rozebranego budynku pozostały jedynie fragmenty ścian. Stanowi to bardzo poważną ingerencję w strukturę obiektu i nie można obecnie utrzymywać, że budynek istnieje po dokonaniu rozbiórki jako całość, skoro w jej wyniku pozostały jedynie części zewnętrznych ściany obiektu, co skarżący sam oświadczył w opisie robót z 4 września 2009r. i piśmie procesowym z 28 stycznia 2010r. Stosownie zaś do art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wszystko to przekonuje, że w następstwie rozbiórki zakres robót budowlanych można postrzegać jedynie jako polegający na odbudowie obiektu budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.