II SA/Ol 1047/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w dniu 13 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym skargi spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. Dyrektor Izby Skarbowej zezwolił firmie A (dalej jako: "spółka") na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 82 punktach gier na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Pozwolenie to wydane zostało na okres 6 lat, tj. do dnia 11 grudnia 2014r. Z dniem 31 października 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009r. nr 168, poz. 1323 z późno zm.), na mocy której Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie stał się organem właściwym do wydawania i zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego. Dyrektor Izby Celnej decyzją znak "[...]" z dnia "[...]" cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". Decyzja została doręczona stronie w dniu 27 grudnia 2010r. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytań prawnych skierowanych przez WSA w Gdańsku (III SA/Gd 261/10, 262/10 i 352/10), a po ustaniu tej przyczyny - postanowieniem z dnia 28 listopada 2012r. - zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Pismem z dnia 4 czerwca 2014r. spółka złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]"r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/13, C-217/13. Postanowieniem z dnia "[...]". Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe zezwolenie zostało cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" i organ jest tą decyzją związany – zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej – mimo, że decyzja ta nie jest ostateczna. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Wyjaśniono, że organ nie jest uprawniony do oceny zgodności powołanych przepisów z Konstytucją, a jedynym organem uprawnionym do takiej oceny jest Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji również ewentualne uznanie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i brak ich notyfikacji nie zmienia faktu, że ustawa weszła w życie w sposób skuteczny i stanowi część polskiego porządku prawnego. Na skutek wniesionego zażalenia przez spółkę postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo w sposób bardzo obszerny odniesiono się do kwestii braku możliwości uznania przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w związku z naruszeniem: - art. 127, art. 128, art. 239e, art. 239 e, art. 239 g, art. 165 § 1, art. 191, art. 187 § 1 i art. 212 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie eliminuje z obrotu prawnego ostateczną i prawomocną decyzję udzielającą zezwolenia, -art. 1 pkt 4 i 11, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez przyjęcie, że zaniechanie przedstawienia do notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów technicznych, nie skutkuje obowiązkiem odmowy ich stosowania przez każdy krajowy organ władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Redakcja tego przepisu wskazuje, że zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o wymienioną przesłankę następuje z urzędu a nie na wniosek strony. Jego celowość została natomiast pozostawiona ocenie Sądu i, co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2011, uwaga 4, str. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 str. 333). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia, wskazujący na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd poweźmie wątpliwości, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 (publ .LEX nr 1409532). W rozpoznawanej sprawie przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego Sąd uznał za niecelowe, z uwagi na to, że dokonał tego już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie akt II GSK 686/13. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. NSA wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organni celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 będzie miało wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., ale istotą jego jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym a zarejestrowanej pod sygnaturą P 4/14. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazywane przez stronę skarżącą w jej wnioskach.