II SA/Ol 1049/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 listopada 2011 r., nr XVII/124/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały nr XVII/124/2011 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo–Śródmieście w części obejmującej: § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a,b,c, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 30 listopada 2011 r. Rada Miejska w Węgorzewie (dalej zwana Radą Miejską), działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm. -dalej jako: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr XVII/124/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo-Śródmieście, (dalej zwaną uchwałą lub planem). W dniu 20 sierpnia 2015r. (data wpływu do organu) uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanego organem nadzoru) do tutejszego Sądu, w której organ nadzoru zażądał stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c oraz pkt 6,7, 8 i 9. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2012r. pod pozycją 335. Na skutek skargi mieszkańca Węgorzewa, organ nadzoru ponownie przeanalizował zapisy uchwały, stwierdzając, że § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c oraz pkt 6-9 uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące prawo. Skarżący wskazał, że zapisy § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c uchwały stanowią powtórzenie zapisów ustawowych, a w szczególności art. 39 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 20 13r. poz.1409 ze zm.) i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r. poz.1446 ze zm.), a także modyfikują zapisy ustawowe. Dotyczy to zapisu § 7 ust.3 pkt 5 lit. b, który modyfikuje treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono, że zakres modyfikacji polega na tym, że redakcja postanowienia § 7 ust.3 pkt 5 lit. b uchwały nie wskazuje, iż obowiązanym do uzgodnienia jest właściwy organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i może być interpretowane w taki sposób, że to podmiot występujący o pozwolenie jest obowiązany do uzyskania uzgodnienia. Nadto przepis art. 39 ust.3 Prawa budowlanego przewiduje wyłącznie uzyskanie uzgodnienia, podczas gdy w § 7 ust.3 pk 5 lit. b uchwały przewidziano obowiązek uzyskania uzgodnienia lub pozytywnej opinii, traktując te formy działania jako równoważne. Odnośnie zaś postanowień § 7 ust. 3 pkt 6,7, 8 i 9 uchwały, skarżący wyjaśnił, że unormowania te wskazują w jakich przypadkach należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich, a także robót budowlanych przy obiektach i na obszarach wpisanych do rejestru zabytków, a także wskazują przypadki, kiedy konieczne jest przeprowadzenie badań archeologicznych, podczas gdy kwestie te wyczerpująco reguluje art. 36 i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe, jak stwierdzono, stanowi działanie sprzeczne z zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, a tym bardziej ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej zmiany intencji prawodawcy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Węgorzewa przyznał, że zakwestionowane przepisy uchwały stanowią powtórzenia zapisów ustawowych. Wyjaśnił, że konieczność ich zamieszczenia w uchwalanych planach wynika z faktu, iż to organy uzgadniające plany niejako "wymuszają" powielanie i umieszczanie zapisów ustawowych w przyjmowanych przez gminy uchwałach. Stwierdził, że zapisy te nie mają wpływu na możliwość wykorzystania obowiązującego planu i ich uchylenie nie spowoduje konieczności zmiany planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga organu nadzoru jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- dalej jako u.s.g.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała nr XVII/124/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo – Śródmieście. Bezspornym w sprawie jest, że wniesienie przez organ nadzoru skargi do tutejszego Sądu na tę uchwałę w dniu 20 sierpnia 2015r. nastąpiło po upływie 30 dni na stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części przez organ nadzoru. Tym samym, skarga organu nadzoru na tą uchwałę jest dopuszczalna, przy czym uchwała ta została zaskarżona przez organ nadzoru w części dotyczącej zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków - § 7 ust. 3 pkt 5 lit. a, b, c oraz pkt 6, 7, 8 i 9 uchwały. Przepisom tym miejscowy prawodawca nadał kolejno następujące brzmienie: W odniesieniu do obiektów wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków, wojewódzkiej ewidencji zabytków lub gminnej ewidencji zabytków obowiązują przepisy dotyczące ochrony zbytków i opieki nad zabytkami oraz następujące zasady: a) należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace prowadzone na zabytkach wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków i w ich otoczeniu oraz w obszarach wpisanych do rejestru zabytków, b) należy uzyskać uzgodnienie lub pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do inwestycji budowlanych na obiektach i obszarach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, ale nie objętych wpisem do wojewódzkiego rejestru zabytków, c) zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków wymaga posiadania przez jego właściciela lub posiadacza: - dokumentacji konserwatorskiej określającej stan zachowania zabytku nieruchomego i możliwości jego adaptacji. z uwzględnieniem historycznej funkcji i wartości tego zabytku, - uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu prac konserwatorskich przy zabytku nieruchomym. określającego zakres i sposób ich prowadzenia oraz wskazującego niezbędne do zastosowania materiały i technologie, - uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu zagospodarowania zabytku nieruchomego wraz z otoczeniem oraz dalszego korzystania z tego zabytku, z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości (pkt 5 lit. a, b, c); Wszelkie prace konserwatorskie i restauratorskie oraz roboty budowlane dotyczące obiektu wpisanego do rejestru zabytków lub prowadzone w jego otoczeniu oraz prowadzenie badań konserwatorskich i architektonicznych, umieszczanie nośników reklamowych, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 6); Wszelkie prace konserwatorskie i restauratorskie oraz roboty budowlane w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków wpływające na zmianę wyglądu zewnętrznego, w tym przede wszystkim realizacja nowych obiektów budowlanych, zmiana elewacji oraz pokrycia dachu, usunięcie drzew lub krzewów, umieszczanie nośników reklamowych, wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 7); Wszelkie inwestycje w granicach obszarów stanowisk archeologicznych oznaczonych na rysunku planu wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 8); Wszelkie inwestycje w granicach obszarów wpisanych do wojewódzkiego rejestru zabytków oznaczonych na rysunku planu wymagają przeprowadzenia badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 8). Zgodzić należy się z organem nadzoru, że przytoczone przepisy prawa miejscowego dotyczą materii uregulowanej już uprzednio przepisami rangi ustawowej. Mianowicie cytowana przez Wojewodę ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami normuje kompleksowo zasady podejmowania jakichkolwiek działań wobec zabytków, czy w ich otoczeniu. W § 7 ust. 3 pkt 5 lit. c uchwały został wprost przytoczony art. 25 ust. 1 tej ustawy. Pozostałe zapisy natomiast powielają treść art. 31 ust. 2 i art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy, w których ustawodawca zastrzegł, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala wojewódzki konserwator zabytków, a także wyszczególnił rodzaje działań wymagających pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytku, których podjęcie mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Słusznie też organ nadzoru dostrzegł, że treść § 7 ust. 3 pkt 5 lit. b uchwały odnieść należy do zapisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z treści tego unormowania wynika, że to organ architektoniczno-budowlany w opisanej sytuacji uzgadnia wnioskowane roboty budowlane z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Natomiast lokalny prawodawca zmodyfikował brzmienie tego przepisu w sposób zupełnie z nim sprzeczny, gdyż z jego treści wynika, że to inwestor ma obowiązek wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków, który mógłby zająć stanowisko nawet w formie opinii, podczas gdy w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego jest wyraźnie mowa o uzgodnieniu, a więc co do zasady formie stanowczej i wiążącej dla organu orzekającego. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów u.p.z.p. Przy ocenie zgodności z prawem zakwestionowanych przez organ nadzoru regulacji tej uchwały należało zatem uwzględnić art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z akt sprawy wynika bowiem, że uchwałą nr XXI/157/2008 z dnia 27 lutego 2008r. Rada Miejska przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu (art. 14 u.p.z.p.). Wyczerpana została także szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., przy czym dochowano kolejności wymaganych czynności. Rozpatrzone zostały wnioski, uwzględniono zgłoszone uwagi do planu. Plan uchwalony został przez wymagany przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ tj. radę gminy. Nie doszło także do naruszenia zawartości merytorycznej planu, określonej w tym przepisie (część tekstowa, graficzna i inne załączniki). W zaskarżonych przez organ nadzoru przepisach planu, Rada Miejska dopuściła się jednak naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie nieważności tego planu w części dotyczącej wskazanych przepisów. Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto zauważyć należy, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miejska nie była uprawniona do regulowania w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., wymogów postępowania z zabytkami, gdyż takie zagadnienia kompleksowo reguluje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W myśl tego przepisu realizacja art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. polegać ma na wyodrębnieniu terenów podlegających ochronie jako zabytki i ustaleniu sposobu ich zagospodarowania. Ponownego podkreślenia wymaga, że podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających ściśle z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzeczono jak w sentencji.