II SA/Ol 105/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skarg T. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]", "[...]", "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił T. P. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłków pieniężnych na zakup żywności w kwocie 500,00 zł, założenie centralnego ogrzewania w domu mieszkalnym, pokrycie dachu, zakup 20 butli gazowych w łącznej kwocie 700,00 zł, wniesienia opłaty za zużytą wodę i energię elektryczną oraz sfinansowania nauki córki w kwocie 1.000,00 zł, gdyż wnioskodawczyni uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Po rozpatrzeniu odwołania T. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że obowiązkiem organu pomocy społecznej jest podjęcie wszelkich czynności procesowych przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej i Kodeksie postępowania administracyjnego w celu przeprowadzenia obligatoryjnego wywiadu środowiskowego. Wskazało ponadto na brak podstaw do przyznania pomocy polegającej na remoncie lub urządzeniu instalacji domu oraz obowiązek wyjaśnienia, czy w sprawie działał pracownik podlegający wyłączeniu. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosków T. P. z dnia "[...]", "[...]" i "[...]", decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", przyznał zasiłek pieniężny w kwocie 97,06 zł na pokrycie należności za zużytą wodę. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawczyni i jej rodzina znajdują się w sytuacji uzasadniającej przyznanie żądanych świadczeń z pomocy społecznej. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", po rozpatrzeniu wniosków T. P. z dnia "[...]" i "[...]", organ pierwszej instancji przyznał pomoc społeczną w postaci zasiłku pieniężnego w wysokości 100,00 zł miesięcznie na pokrycie kosztów zakupu butli gazowych w okresie od 1 lutego 2005 r. do 31 marca 2005 r. i wyjaśnił w uzasadnieniu, że mimo spełnienia przesłanek do otrzymania pomocy nie było możliwe uwzględnienie wniosku w całości i przyznanie zasiłku w żądanej kwocie 700,00 zł z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych w budżecie Ośrodka. Natomiast po rozpatrzeniu wniosku T. P. z dnia "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego stanowiącego zwrot nadpłaty wynikającej z różnicy taryf w Zakładzie Energetycznym. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do przyznania żądanej pomocy, gdyż art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) daje możliwość przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Żądany zwrot nadpłaty nie należy zaś do tej kategorii. W złożonym odwołaniu od decyzji nr "[...]" T. P. podniosła zarzut przewlekłości postępowania i wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu od rozpatrywania sprawy. Natomiast w odwołaniach od decyzji z dnia "[...]", nr "[...]" i nr "[...]" zarzuciła ponadto celowe pomieszanie wniosków i żądań oraz nie uwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia "[...]", nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]", utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołań. W uzasadnieniu tych decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalona sytuacja materialna rodziny odwołującej się uzasadniała przyznanie pomocy społecznej. Z tego względu przyznano zasiłek celowy na zakup gazu w butlach w kwocie 200 zł i na pokrycie zaległości z tytułu pobranej wody w kwocie 97,06 zł. Wyjaśnił również, że pomoc na zakup gazu udzielono w kwocie niższej, niż wnioskowana, jednakże uzasadnione to było ograniczonymi możliwościami finansowymi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie udzielono natomiast pomocy w postaci zasiłku celowego mającego pokryć nadpłatę wynikającą z różnicy taryf w Zakładzie Energetycznym, gdyż brak było podstaw do jej udzielenia. Kolegium zwrócił jednocześnie uwagę na fakt przyznania przez organ pierwszej instancji zasiłku celowego w wysokości 355,45 zł na opłacenie zaległości za energię elektryczną i koszt podłączenia licznika. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium oceniło, że zarzuty odwołującej się w części są gołosłowne, a w części mają charakter pomówień czy zniesławienia osób, do których zostały skierowane. Wywiodło ponadto, że w stanie faktycznym sprawy brak jest przesłanki do obligatoryjnego lub fakultatywnego wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od załatwienia spraw z wniosków odwołującej się. Organ odwoławczy podał, że z postanowienia z dnia "[...]", nr "[...]", wynika, iż bezpośredni przełożony pracowników organu pierwszej instancji nie uznał za zasadne wyłączenie któregokolwiek z nich od załatwienia spraw. Kolegium nie dostrzegło natomiast żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w tym postanowieniu. W złożonych na powyższe decyzje Kolegium skargach T. P. wywiodła, że utrzymane w mocy decyzje zostały wydane przez organ i pracowników podlegających wyłączeniu z prowadzenia postępowania w sprawie z jej wniosków o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej z uwagi na istnienie w sprawie przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciła organowi brak obiektywizmu przy rozpatrywaniu odwołań. Zakwestionowała również prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe zaliczenie do jej dochodu pożyczki w kwocie 150 zł. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach. Zarządzeniem z dnia 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skarg T. P. połączono w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzenia pod sygnaturą II SA/Ol 795/05. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 795/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone decyzje i orzekł, że nie podlegają one wykonaniu. Sąd wskazał w uzasadnieniu na konieczność należytego wyjaśnienia i oceny w aspekcie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracowników, którzy podlegali wyłączeniu oraz wyjaśnienie kwestii dochodu w rodzinie skarżącej. W złożonej skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 i 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie trzech skarg na decyzje Kolegium, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie trzech spraw do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 720/06, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że dokumentacja sprawy nie dawała podstawy do sformułowania zarzutu nienależytego wyjaśnienia kwestii czy postępowanie toczyło się z udziałem osób, które podlegały wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że w celu dostatecznego wyjaśnienia sprawy w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym należało zastosować art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu administracyjnym. Za niezrozumiałe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wywody Sądu na temat konieczności wyjaśnienia kwestii dochodu w rodzinie skarżącej i jego ewentualnego wpływu na wysokość wnioskowanych przez skarżącą świadczeń z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 190 zd. pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, rozpatrując przedmiotowe skargi T. P., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 720/06. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, którzy prowadzili postępowania administracyjne z wniosków T. P. o przyznanie zasiłków celowych, podlegali wyłączeniu od udziału w tych postępowaniach. Skarżąca zarzuciła, że imiennie wymienieni pracownicy organu pierwszej instancji powinni zostać wyłączeni z udziału w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż spełnione są przesłanki wyłączenia pracowników organu administracji przewidziane w art. 24 § 1 pkt 1, 6 i 7 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższy przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1), z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne (pkt 6), w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt 7) oraz w myśl § 3 art. 24 bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W ocenie Sądu żadna ze wskazanych wyżej przesłanek wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy nie ma zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanych spraw. Wbrew stanowisku skarżącej pracownicy GOPS nie byli stroną w postępowaniach administracyjnych wszczętych z jej wniosków z dnia: 1 lipca 2004r., 19 października 2004r., 21 stycznia 2005 r. i 22 lutego 2005 r. Stosownie bowiem do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Natomiast postępowanie w sprawie przyznania skarżącej zasiłków celowych nie dotyczyło uprawnień ani obowiązków pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, które wynikałyby z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Osoby te podejmowały jedynie czynności procesowe przewidziane także w tej ustawie, jak np. sporządzenie (aktualizacja) rodzinnego wywiadu środowiskowego, niezbędne do załatwienia w drodze decyzji spraw z wniosków skarżącej. W pojęciu strony, wbrew przekonaniu skarżącej, nie mieszczą się zatem pracownicy organu, którzy prowadzą dane postępowanie. Tym samym nie można skutecznie zarzucać, że decyzje organu pierwszej instancji wydano wbrew regulacji art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanych sprawach fakt złożenia przez wymienionych w skargach pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zeznań w postępowaniu karnym, nie związanym z przyznaniem skarżącej żądanej pomocy społecznej, nie stanowi o istnieniu przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłączenie pracownika organu od udziału w sprawie na podstawie tego przepisu ma miejsce, gdy dany pracownik złożył zeznania jako świadek w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Sytuacja taka nie miała zaś miejsca w stanie faktycznym żadnej z rozpatrywanych spraw. W ocenie Sądu nie zachodziła również konieczność wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji w trybie art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wymaga uprawdopodobnienia istnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 tego artykułu, a które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zarzuty zawarte w składanych przez skarżącą w toku postępowań administracyjnych pismach, takie jak doprowadzenie rodziny skarżącej do ubóstwa, korupcja, brak kompetencji, niepoczytalność, w świetle zgromadzonego w sprawach materiału dowodowego, należy ocenić jako gołosłowne i nieuzasadnione, o charakterze pomówienia i zniesławienia. Skoro więc strona nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności powodujących powstanie wątpliwości co do bezstronności pracowników, to Wójt Gminy nie naruszył art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wydając postanowienie z dnia "[...]", nr "[...]", którym odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wobec powyższego prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w zaskarżonych decyzjach, że żądania wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od udziału w rozpatrywaniu spraw z wniosków skarżącej o przyznanie zasiłków celowych pozbawione były podstaw. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie skarżącej należy stwierdzić, że stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (ust. 4). Wobec powyższego należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie powołanej wyżej ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie podlega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 700/06, nie publikowany). Wskazać też trzeba, że w odniesieniu do zasiłku celowego wysokość dochodu osoby zainteresowanej otrzymaniem tego świadczenia nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość tego świadczenia przyznawanego przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego, o ile wnioskodawca spełnia kryteria dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej, uprawniające do ubiegania się o to świadczenie. Należy również zwrócić uwagę, że wysokość dochodu w rodzinie skarżącej nie była podstawą do odmowy przyznania jej zasiłku celowego w postaci zwrotu nadpłaty wynikającej z różnicy taryf w Zakładzie Energetycznym. Organy obu instancji prawidłowo wyjaśniły, że brak jest podstaw prawnych do przyznania zasiłku na ten cel, gdyż żądanie skarżącej w powyższym zakresie nie mieści się w ramach niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto żądanie zwrotu nadpłaty nie powinno być kierowane do organu pomocy społecznej, lecz do usługodawcy, czyli Zakładu Energetycznego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).