II SA/Ol 1055/09

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku [...] – zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego [...] kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]" Dziekan "[...]" Uniwersytetu "[...]", zwanego dalej Uniwersytetem, z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia P. B. z listy studentów na kierunku "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w dniu "[...]" wydał decyzję o skreśleniu P. B. z listy studentów "[...]" studiów stacjonarnych kierunek "[...]", którą - wskutek odwołania studenta - następnie uchylił w trybie autokontroli decyzją z dnia "[...]". P. B. domagał się jednak jej uchylenia i orzeczenia o odmowie skreślenia z listy studentów. Po rozpatrzeniu odwołania Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]" P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który to wyrokiem z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także decyzję Dziekana "[...]" z dnia "[...]". Ponadto organ w uzasadnieniu podał, że jednocześnie w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne niż poprzednio podstawy faktyczne i prawne. Dziekan wywiódł, iż skutek jednej i drugiej decyzji prowadzi do skreślenia studenta z listy studentów. Organ stwierdził, iż druga decyzja nie jest decyzją ostateczną i dlatego zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]" do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]". Pomimo bowiem tego, że oba te postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. P. B. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji, domagając się jego uchylenia. Podniósł, iż nie zgadza się na zawieszenie postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]", gdyż skutek jednej i drugiej decyzji nie doprowadzi do jego skreślenia, gdyż on nie chce być skreślonym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" Rektor Uniwersytetu "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Rektor Uniwersytetu przytoczył stan faktyczny przedstawiony przez Dziekana oraz wskazał, że organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie aż do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi na decyzję z dnia "[...]". Organ potwierdził, iż powyższe stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie podkreślając, że w niniejszej sprawie zakończenie przedmiotowego postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w dniu "[...]". W skardze na to postanowienie P. B. wniósł o jego uchylenie a także o uchylenie postanowienia organu I instancji, jako podjętych z naruszeniem art. art.7, 8, 11, 12, 97 § 1 pkt 4 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, iż nie prawdą jest twierdzenie organu II instancji, że decyzja z dnia "[...]" została zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga taka nie została wniesiona, gdyż rozstrzygnięcie to nie jest jeszcze ostateczne. Zauważył, że treść postanowienia organu I instancji wskazuje, że prawdziwą przyczyną zawieszenia postępowania było "oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu "[...]"". Skarżący podniósł, iż podany powód nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie; zagadnienia takiego w sprawie nie rozstrzyga też inny lecz ten sam organ. Stwierdził, iż to Rektor winien zakończyć postępowanie wszczęte w dniu "[...]". Zarzucił, że uzasadnienia obu postanowień są niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne, nie widomo bowiem co właściwie jest "zagadnieniem wstępnym", na które powołują się organy. Wskazał, że to sam organ wszczyna kolejne postępowania, mimo kategorycznego sprzeciwu strony, a następnie organ ten zaczyna gubić się w tychże postępowaniach i bezzasadnie próbuje zawiesić jedno z nich i żeby jeszcze bardziej skomplikować stan rzeczy, to zawiesza nie to, na które strona ewentualnie by się godziła, choć – w ocenie skarżącego - drugie postępowanie w ogóle nie powinno było się toczyć i winno zostać umorzone. Skarżący podkreślił, że organ nie tylko nie wykazał istnienia zagadnienia wstępnego, ale przede wszystkim nie wykazał istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a "rozpatrzeniem" sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem strony nie występuje, a co najmniej nie została wykazana żadna przeszkoda prawna do "rozpatrzenia" sprawy i wydania decyzji w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy załączonych do odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt "[...]" oraz "[...]". Organ uznał zarzuty skargi za bezpodstawne. Stwierdził, że przesłanki jakimi kierowano się przy zawieszeniu postępowania zostały dokładnie wyjaśnione przez Dziekana i uzupełnione w uzasadnieniu postanowienia Rektora. Wskazał, iż nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego co do ostateczności decyzji organu I instancji z dnia "[...]" w sprawie skreślenia z listy studentów skarżącego. Podniesiono, że w dniu wydania postanowienia w sprawie zawieszenia przedmiotowego postępowania skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rektora Uniwersytetu w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dziekana w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Odwołanie od tej decyzji skarżący wniósł w dniu "[...]" jednocześnie nie podpisując go własnoręcznym podpisem. Organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pisma w ciągu 7 dni. Termin do uzupełnienia braków upływał w dniu "[...]". Skarżący nie uzupełnił braków w tym terminie, a w dniu "[...]" wniósł skargę na bezczynność Rektora co do rozpatrzenia jego odwołania jednocześnie wskazując, iż to nie Dziekan lecz Rektor powinien wezwać go do uzupełnienia braków formalnych pisma. Z takim twierdzeniem skarżącego organ się nie zgadzał i swoje argumenty wywiódł w odpowiedzi na skargę w sprawie o sygnaturze akt "[...]". Jednocześnie do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez sąd organ nie mógł określić czy postępowanie wszczęte w dniu "[...]" zostało zakończone decyzją ostateczną czy też nie jest jeszcze zakończone. Organ zarzucił, że to skarżący wprowadza Sąd w błąd, wiedząc doskonale jakie sprawy toczy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą legalności, wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu administracyjnym naruszyły normę, zawartą w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej powoływanej jako K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny, czy oczekiwanie przez organ na ostateczne i prawomocne załatwienie innej sprawy administracyjnej, wszczętej przez ten sam organ, w tym samym przedmiocie, w stosunku do tej samej strony, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu cytowanego przepisu. Z jego redakcji wynika, że powodem zawieszenia postępowania nie mogą być przesłanki natury faktycznej. Celowość zawieszenia postępowania, na którą powołują się organy orzekające w niniejszej sprawie, mogła stanowić ewentualnie uzasadnienie faktyczne dla podjętego postanowienia, nie stanowiła jednak zagadnienia wstępnego, o którym mowa w cytowanym przepisie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawieszenie postępowania nie znajduje bowiem uzasadnienia prawnego. Zasada legalizmu, wyrażona w art. 6 K.p.a. obliguje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Nieuprawnione jest takie działanie organu, który wprawdzie powołuje się przy rozstrzyganiu na określony przepis prawa lecz przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania z uwagi na brak przesłanek do jego stosowania. Cytowany przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pozwala na przerwanie postępowania i odłożenie w czasie wydania decyzji administracyjnej w ściśle określonych sytuacjach procesowych to jest wówczas, gdy organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć, ze względu na pojawienie się prawnego zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Ogranicza się to, do sytuacji, gdy wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd lub inny organ. W doktrynie i judykaturze utrwalone jest stanowisko, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Istotnym jest, że ten odrębny przedmiot postępowania nie może być rozstrzygany przez ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Kwestia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., niejednokrotnie stanowiła przedmiot kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. II OSK 6/06 stwierdził że: "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98)". Ponadto zagadnienie wstępne musi powstać na tle przepisów prawa administracyjnego materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie ze względu na przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie okoliczność natury faktycznej, polegająca na działaniu tego samego organu, który (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), chcąc odnieść tożsamy skutek, wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie o takim samym przedmiocie. Powoływanie się przez organ na celowość zawieszenia postępowania z powodu oczekiwania na wynik postępowania sądowo administracyjnego, w którym przedmiotem kontroli jest decyzja, która prowadzi do takiego samego skutku, jak w toczącym się postępowaniu, nie jest przesłanką natury prawnej i nie może być uznana za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie postępowanie organu jest nieuprawnione a zatem nie może uzasadniać zawieszenia wszczętego uprzednio postępowania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w tym samym przedmiocie to jest skreślenia skarżącego z listy studentów na kierunku "[...]". Jak wynika z akt administracyjnych pierwsze z nich zostało wszczęte w "[...]", a drugie "[...]" (w czasie gdy strona zaskarżyła decyzję Rektora "[...]" z dnia "[...]" do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia "[...]" uchylił wydane przez organy decyzje, zobowiązując jednocześnie do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie). Organy podkreślają, że w obydwu postępowaniach wydane zostały rozstrzygnięcia w oparciu o różne podstawy prawne, przyznając jednocześnie, iż skutek działań organu I instancji w obu postępowaniach jest taki sam. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji prowadzi dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka, naturą rzeczy, spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami. Jednak kwestię, które postępowanie i w jaki sposób zakończyć, powinien rozstrzygnąć organ I instancji. Skoro organ ten wszczął dwa postępowania, to on sam winien rozstrzygnąć o sposobie ich zakończenia a nie oczekiwać na ocenę legalności prowadzenia jednego z nich przez sąd administracyjny. To na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku pozwala dokonać subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowną normę prawną i we właściwy sposób zakończyć wszczęte postępowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest więc stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie, nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec stwierdzenia naruszenia tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego (wpis od skargi 100 zł i koszty zastępstwa prawnego 240 zł) orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zm.).