II SA/Ol 1055/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014r. sprawy ze skargi Spółdzielni na Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 czerwca 2013r. Gminna Spółdzielnia A, powołując się na art. 217 i art. 218 kpa, zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy A o urzędowe potwierdzenie, że decyzja wydana przez Zarząd Gospodarki Terenami w A, z dnia "[...]" jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów kpa.. Podniesiono we wniosku, że decyzja ta dotyczy stanu prawnego działki nr "[...]" w A przy ul. A, która jest własnością Gminnej Spółdzielni. Wskazano, że stwierdzenie, iż wymieniona decyzja jest decyzją ostateczną jest niezbędne w postępowaniu o sprostowanie wpisu w księdze wieczystej dotyczącej tej nieruchomości. Pismem z dnia 5 lipca 2013r. Burmistrz A wydał zaświadczenie, w którym potwierdził, że decyzja z dnia "[...]" w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia dla Wojewódzkiej Spółdzielni A – Oddział w A, użytkowania nieruchomości położonej w A przy ul. A, jest ostateczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie pismem z dnia 29 lipca 2013r. pełnomocnik Spółdzielni B, powołując się na art. 217 i art. 219 kpa. oraz na art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 ustawy ppsa, wniósł o zmianę treści zaświadczenia z dnia 5 lipca 2013r., dotyczącego decyzji z dnia "[...]" poprzez wskazanie, że w dokumentacji posiadanej przez organ nie ma kopii decyzji z naniesioną klauzulą ostateczności i brak jest akt sprawy, w której wydano decyzję "[...]". W odpowiedzi w piśmie z dnia 18 września 2013r. Burmistrz A poinformował, że nie znajduje podstaw do zmiany rzeczonego zaświadczenia. Następnie pismem z dnia 10 października 2013r. pełnomocnik Spółdzielni B wniósł o uchylenie ww. zaświadczenia Burmistrza A, zarzucając mu naruszenie art. 217 oraz 219 kpa poprzez zawarcie w jego treści stwierdzenia, że decyzja z dnia 26 "[...]" jest ostateczna w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, mimo, że organ nie jest w posiadaniu dokumentacji dającej podstawy do takiego stwierdzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270.) dalej zwaną p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., i obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi zaś w niniejszej sprawie jest zaświadczenie Burmistrza A z dnia 5 lipca 2013r., w którym potwierdził on, że decyzja z dnia "[...]" w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia dla Spółdzielni B – Oddział w A użytkowania nieruchomości położonej w A przy ul. A, jest ostateczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Istotę zaświadczenia dobrze wyjaśnia następujący wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 2006 r. (I OSK 88/06; opubl. LEX nr 293177): Jak wynika z przepisów k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń (art. 217-220) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Można zatem zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie - zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Stąd prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej jeszcze z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. Wobec tego kontrola sądu sprowadza się w zasadzie do zbadania prawidłowości zachowania procedury przez organy administracji publicznej, w szczególności przepisów działu VII k.p.a. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, zmierza bowiem do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Pogląd ten znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze. W wyroku z 29 maja 2003 r. (II SA 1439/02) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może zatem dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego. Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przez sąd administracyjny potwierdza również doktryna - por. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 10/2004, s. 66. Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Jak bowiem wspomniano przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej, skoro zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, a więc bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 k.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. (zażalenie), będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2009r., II SA/Lu 704/09). W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na czynność nie mieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, a zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie powołanego przepisu, orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 232 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.