II SA/Ol 1059/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku filologia polska – zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł. (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" wydaną przez Rektora Uniwersytetu uchylono decyzję Dziekana Wydziału z dnia "[...]" nr "[...]" o skreśleniu P. B. z listy studentów stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku "[...]" i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na ww. decyzję wywiódł P. B., następnie cofając ją i wnosząc o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 22 maja 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 425/09) tut. Sądu umorzono postępowanie sądowe w sprawie. Natomiast postanowieniem z dnia "[...]" Dziekan Wydziału wszczął postępowanie w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów Wydziału na kierunku "[...]". Decyzją zaś z dnia "[...]" Dziekan Wydziału skreślił P. B. z listy studentów Wydziału na kierunku "[...]". Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]". Następnie po rozpatrzeniu skargi P. B. na wskazaną decyzję Rektora, tut. Sąd wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 889/09) oddalił tą skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Dziekan Wydziału zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia z listy studentów P. B., kierunek "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne podstawy prawne i faktyczne, niż decyzja poprzednia. Jednakże według Dziekana Wydziału skutek jednej i drugiej decyzji prowadzi do skreślenia studenta z listy studentów. Druga decyzja nie jest decyzją ostateczną, dlatego też w opinii organu zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w listopadzie 2008r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r. Zdaniem organu pomimo, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. W rozstrzygnięciu wskazano na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według Dziekana zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w marcu 2009r. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł P. B., żądając jego uchylenia. Podniósł m.in., że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonych postanowieniach, że sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. Po rozpatrzeniu zażalenia Rektor Uniwersytetu działając poprzez Prorektora postanowieniem z dnia "[...]’ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według Rektora zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w marcu 2009r. Skargę na ww. postanowienie wywiódł P. B. działając poprzez swojego pełnomocnika. Zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze podniesiono, że nieprawdziwe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie aż do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi od decyzji z dnia "[...]". Tymczasem według strony skarżącej nie skarżono do sądu nieostatecznej decyzji z dnia "[...]". Treść postanowienia organu I instancji wskazuje zaś według skarżącego, że prawdziwą przyczyną zawieszenia postępowania jest oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r., co nie jest zagadnieniem wstępnym. Ponadto zagadnienia takiego nie rozstrzyga inny organ tylko ten sam, prowadzący postępowanie w tej samej sprawie. W opinii skarżącego niedopuszczalne jest w trakcie postępowania incydentalnego przesądzanie wyniku sprawy głównej i czerpanie z tego uzasadnienia do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania. Według twierdzeń zawartych w skardze w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, a przynajmniej nie zostało przez organ rzeczowo i konkretnie zidentyfikowane i wykazane. Brak jest w ocenie skarżącego uzasadnienia w zakresie wykazania istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Według skarżącego nie występuje, a co najmniej nie została wykazana żadna przeszkoda prawna do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślono, że zarówno organy I jak i II instancji wykazały związek pomiędzy rozstrzygnięciem i zakończeniem postępowania wszczętego w przedmiocie sprawy w marcu 2009r. Wskazano, że organ nie może ponosić odpowiedzialności za to, że strona nie rozumie kierowanego do niej postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Rektor Uniwersytetu działając poprzez Prorektora postanowieniem z dnia "[...]’ utrzymał w mocy postanowienie z dnia "[...]’, nr "[...]" Dziekana Wydziału o zawieszeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia P. B., z listy studentów na kierunku "[...]". W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy obu instancji podniosły, że w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne podstawy prawne i faktyczne, niż decyzja poprzednia. Jednakże skutek jednej i drugiej decyzji prowadzi do skreślenia studenta z listy studentów. Druga decyzja nie jest decyzją ostateczną, dlatego też w opinii organu zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w listopadzie 2008r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r. Zdaniem organów pomimo, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. Wskazano na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według organów zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w marcu 2009r. W ocenie sądu nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez organy obu instancji. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w momencie wydania postanowienia przez Dziekana Wydziału z dnia "[...]" o zawieszeniu postępowania, decyzja Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" była już ostateczna, a więc wyczerpano w sprawie tok instancji postępowania administracyjnego. Organ nie powinien zawieszać w tej sytuacji postępowania a rozważyć możliwość jego zakończenia, choćby poprzez przeanalizowanie kwestii, czy w sytuacji gdy decyzja o skreśleniu ze studiów skarżącego jest ostateczna, a sąd nieprawomocnym wyrokiem oddalił skargę, istnieje jeszcze przedmiot tego postępowania czy też stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie sądu rozstrzygającego tę sprawę przeprowadzeniu takich rozważań nie stoi na przeszkodzie fakt, że postępowanie to zostało wszczęte jako pierwsze. W każdym bądź razie w sytuacji gdy wspomniana decyzja Rektora była ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania zawieszanie pierwotnego postępowania było bezzasadne. Ponadto istotnym jest wskazać, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis ,Warszawa 2007). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. W sprawie zobligowanymi do wydania decyzji są te same organy. Istnieje również ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Nie dochodzi tu zatem do sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji w sprawie, w której Rektor Uniwersytetu wydał decyzję z dnia "[...]" uchylającą decyzję Dziekana Wydziału z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skreślenia P. B. z listy studentów stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku "[...]:" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie warto zauważyć, że istnieją wyjątkowe sytuacje, w których możliwe jest, że przed tym samym organem w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania. Na taką możliwość wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 maja 2007r. (sygn. akt II OSK 719/06). W orzeczeniu tym podniesiono, że ujawnienie okoliczności wskazujących, że cudzoziemiec stwarza zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interesu Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnia wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Może wówczas dojść do sytuacji, w której przed tym samym organem (tu: właściwy wojewoda) w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania (naturalizacyjne i w sprawie cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się), przy czym wynik jednego z nich może wpłynąć na kształt uprawnień strony, o których rozstrzyga się w równolegle prowadzonym postępowaniu. Innym organem, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być ten sam organ administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie wszczęte jako pierwsze, którego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji, gdy ten organ prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2002 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1/44). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ organ nie prowadzi tu innego odrębnego przedmiotowo postępowania, ale dwa tożsame postępowania. Organ I instancji wszczął zatem dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia skarżącego z listy studentów kierunek – "[...]". Pierwsze - w listopadzie 2008r., a drugie - w marcu 2009r. (w czasie gdy strona zaskarżyła decyzję Rektora z dnia "[...]" do WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2009r. umorzył postępowania na skutek cofnięcia skargi). Wprawdzie w obu postępowaniach wydane zostały rozstrzygnięcia w oparciu o różne podstawy prawne, ale skutek działań organu I instancji w obu postępowaniach jest taki sam. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji prowadzi dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka z natury rzeczy spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami. Jednak to, które postępowanie i w jaki sposób zakończyć ( decyzją merytoryczną czy umorzeniem) powinien rozstrzygnąć organ I instancji, skoro wszczął obydwa postępowania, a nie oczekiwać na ocenę legalności prowadzenia jednego z nich przez sąd administracyjny. Rację ma zatem skarżący, wskazując że podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowiły zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Zagadnienia wstępnego nie może więc spowodować jedynie działanie tego samego organu, który (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) chcąc odnieść tożsamy skutek wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie o takim samym przedmiocie. Takie postępowanie organu jest bezpodstawne i tym samym nie może uzasadniać zawieszenia postępowania wszczętego uprzednio. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.