II SA/Ol 1066/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (spółka, skarżąca, strona) od decyzji działającej z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępcy Burmistrza (organ I instancji) z dnia [...] odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym [...] dla budynku usługowo-biurowego z halą produkcyjną na [...] w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 decyzji, orzekło zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Pismem z dnia [...] organ I instancji, powołując się na treść art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym [...] dla budynku usługowo-biurowego z halą produkcyjną na [...] w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 decyzji. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym [...] dla budynku usługowo-biurowego z halą produkcyjną na [...] w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 decyzji. W odwołaniu strona wskazała, że pismo z dnia [...] jest decyzją, aczkolwiek nie zostało tak określone. Zawiera jednak wszystkie elementy decyzji. Nadto wskazała, że decyzja zawiera wady polegające na nałożeniu obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy też konieczności ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że w jego ocenie pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie ukształtował się bowiem pogląd, iż pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., a zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Te elementy pismo organu I instancji z dnia [...] zawiera. Kolegium wskazało, że strona wystąpiła pismem z dnia 31 maja 2021 r. o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym [...] dla budynku usługowo-biurowego z halą produkcyjną na [...] w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 decyzji z tego względu że kwestionowane punkty są dotknięte wadami. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że zawarte w decyzji punkty o treści: "4. Przed przystąpieniem do wykonywania robót inwestor zobowiązany jest wystąpić do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, 5. Zgodnie z ustawą ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. 6. Zajmujący pas drogowy zobowiązany jest wystąpić do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego z dnia 1 czerwca 2004 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264 ze zmianami)." nie mają podstaw prawnych. Nadto planowana inwestycja ma na celu poprawę obsługi komunikacyjnej obszaru miasta, w szczególności zapewnienie właściwej obsługi i dostępności komunikacyjnej do realizowanych w tym rejonie obiektów, zwiększy bezpieczeństwo ruchu oraz wyeliminuje możliwość niezgodnego z prawem zachowania kierowców poszukujących miejsca postoju w miejscach do tego nieprzeznaczonych. W tym znaczeniu parking jest obiektem związanym z potrzebami ruchu drogowego. Parking powstanie na terenie komunalnym, a więc będzie stanowił składnik mienia miejskiego. Obowiązek ponoszenia opłat za umieszczenie obiektu w pasie drogowym niweczy ekonomiczną rację zamierzenia. Natomiast w ocenie Burmistrza parking nie jest obiektem budowlanym związanym z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, dlatego w treści ostatecznej decyzji z dnia [...] organ i instancji zredagował pouczenie odpowiadające treści art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Nie można więc uznać, że jest to bezpodstawne nałożenie na stronę obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego nie może polegać na ocenie prawidłowości tej decyzji, lecz na zbadaniu, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie strona upatruje swój słuszny interes w ważkich społecznie gospodarczych motywach m.in. że z powodu konieczności ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego urządzenie parkingu nie będzie ekonomicznie opłacalne. Nawet gdyby uznać, że względy ekonomiczne przemawiałyby za przyjęciem, że w sprawie zachodzi słuszny interes strony, to zmiana decyzji z dnia [...] zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym [...] dla budynku usługowo- biurowego z halą produkcyjną na [...] w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 decyzji poprzez uchylenie wymienionych pkt prowadziłaby do wydania decyzji sprzecznej z treścią art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium spółka zarzuciła jej, oraz rozstrzygnięciu organu I instancji, naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przedmiotu postępowania, a w tym wadliwego zidentyfikowania żądania strony oraz rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem zarówno interesu skarżącej jak i interesu społecznego, które przemawiają za udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji bez konieczności uiszczania opłat za umieszczenia w pasie drogowym obiektu - parkingu. Wskazała, że w dniu [...] organ wydał decyzję zezwalająca na lokalizację parkingu w pasie drogowym [...]. W decyzji tej zawarł jednak warunki, które czynią zezwolenie niemożliwym do wykonania. W decyzji tej nakazano spółce złożenie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim obiektu budowlanego i przedstawiono sposób obliczenia opłaty. Takie warunki niweczą zamiary inwestycyjne spółki. Wyraża ona zgodę na uiszczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego wyłącznie w okresie prowadzenia prac budowlanych. Z dniem zakończenia budowy prawo własności parkingu stanie się składnikiem mienia komunalnego, gdyż parking jest planowany jako ogólnodostępny. Dodała, że uruchomienie procedury w oparciu o art. 155 k.p.a. było powodowane chęcią dopasowania warunków decyzji do rzeczywistych intencji skarżącej. Nie jest prawdą, że z parkingu będą korzystali wyłącznie pracownicy i wyłącznie klienci spółki. Dysponuje ona wystarczającą liczbą miejsc parkingowych na własnym gruncie. Stanowisko administracji jest w tej sprawie nadmiernie formalistyczne, ale również sprzeczne z przepisami ustaw samorządowych określającymi zadania gminy jako ukierunkowane na zaspokajanie wszelkich potrzeb wspólnoty lokalnej m. in. w zakresie budowy i eksploatacji publicznych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym. Rozstrzygnięcia te zapadły w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 k.p.a., uruchomionym na żądanie skarżącej w celu wyeliminowania z obrotu prawnego części ww. decyzji ostatecznej w zakresie jej punktów 4 – 6, które nakładały obowiązek: wystąpienia, przed przystąpieniem do wykonywania robót, do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych; uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu drogowego; wystąpienia do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kierując się żądaniem spółki organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...], a Kolegium utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy, podtrzymując jednocześnie ocenę organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania w zakresie wnioskowanym przez skarżącą art. 155 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia decyzji organu odwoławczego i wyrażonego tam stanowiska. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten, jak z niego wynika, zawiera dwa rodzaje przesłanek – formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Zadaniem organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ten przepis jest więc ustalenie, czy zostały one spełniono, a w przypadku ich wystąpienia – dokonanie wyboru rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13). Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystąpienie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej zmiany, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony ("zmiany" decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Wskazana przesłanka musi być ustalona w konkretnej sprawie i musi zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06). Oczywiste także jest, że w omawianym trybie, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Zatem, regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Podsumowując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie, których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie prowadząc postępowanie w takim też zakresie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią ww. art. 155 Kodeksu przyjęto, że zmiana decyzji ostatecznej w sposób zawarty we wniosku nie jest możliwa, albowiem kwestionowana część decyzji nie jest oparta na luzie decyzyjnym. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa. I tak, Sąd zauważa, że sprawa dotyczy decyzji ostatecznej z dnia [...] zezwalającej spółce na lokalizację parkingu w pasie drogowym. Powyższą decyzją nałożono na stronę obowiązek wystąpienia, przed przystąpieniem do wykonywania robót, do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższą normą w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Ponadto zobowiązano do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu drogowego oraz wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wynika to z treści art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zatem, orzekając o lokalizacji parkingu w pasie drogowym w ww. decyzji ostatecznej organ wskazał na konieczność spełnienia dodatkowego "warunków" wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Tak skonstruowane rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych nie polegało na uznaniu administracyjnym. Zatem nie mogło być zmienione na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej (tak jak chciała strona skarżąca) będącej wynikiem przeprowadzonego postępowania i oceny sprawy w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc o charakterze związanym, nie jest dopuszczalna. W innym razie, w tym z przyczyn podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą, prowadziłoby to do ponownej, merytorycznej oceny sprawy, niezależnie od przesłanek uregulowanych w art. 155 k.p.a. Dokonując takiej oceny, mając jednocześnie na uwadze kwestie prezentowane w spawie przez skarżącą, Sąd zaznacza nadto, że postępowanie z art. 155 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kliku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Co istotne - system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi zaś, jak zauważa się w doktrynie, rażące naruszenie prawa. Sąd zauważa przy tym, że to ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie także do weryfikacji decyzji prawidłowych; wzruszenie ich może nastąpić na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a., w zależności od cech samej decyzji i dalszych przesłanek uregulowanych w tych przepisach. Sąd podkreśla jednak, że zastosowanie ww. trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do zastosowania w stosunku do takiego aktu administracyjnego trybu wznowienia albo stwierdzenia nieważności, które to służą eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W tym przypadku, żądając zmiany decyzji ostatecznej, skarżąca wskazała na jej wydanie w tej – kwestionowanej części bez podstawy prawnej, wbrew okolicznościom faktycznym i prawnym. Niezależnie od zasadności tego rodzaju zarzutów, o charakterze merytorycznym (kwestionujących w istocie prawidłowość decyzji ostatecznej w zakresie sformułowanego w niej obowiązku), nie można przyjąć, aby mogły one być podstawą uwzględnienia żądania opartego na art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis nie może bowiem zmierzać ani do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji, ani do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej - a tego w istocie domaga się skarżąca. Podsumowując, postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może polegać na ocenie prawidłowości tej decyzji. W jego ramach organ bada wyłącznie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też tryb z art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji. Nie może on bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. Uznając, że decyzja ostateczna objęta niniejszym postępowaniem co do zasady ma charakter związany, jej "zmianę" poprzez rezygnację z zapisu nakładającego obowiązek, należało uznać za wykraczającą poza przesłanki z art. 155 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że podstawą udzielenia lokalizacji parkingu w pasie drogowym są przepisy ustawy o drogach publicznych, które nie wprowadzają w tej kwestii żadnego luzu decyzyjnego. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie było przeprowadzone prawidłowo, a zapadłe w sprawie decyzje uzasadnione zostały zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.