II SA/Ol 108/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. i Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż w dniu 20 marca 2014r. A. D., zam. R. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") o zbadanie legalności wybudowania budynku chlewni, zlokalizowanej w miejscowości R. na działce nr "[...]", należącej do Z. S., zam. R.. W dniu 7 kwietnia 2014r. PINB przeprowadził kontrolę w miejscowości R., działka nr "[...]", z udziałem właścicieli K. i Z. S. Ustalono wówczas, że K. i Z. S. dobudowali do istniejącego budynku szopo - garażu, budynek inwentarski - chlewnię o wymiarach 11,65m x 9,53m i wysokości 4,90m. Obiekt zrealizowany został w 2013r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z. S. wyjaśnił wówczas, że w miejscu kontrolowanego budynku znajdował się uprzednio murowany budynek inwentarski, który istniał około 30 lat. Był on w bardzo złym stanie technicznym, miał popękane ściany, posadzki, zagnieździły się gryzonie. Wobec tego w 2013r. przystąpiono do remontu budynku. Jednak ściany zaczęły bardziej pękać, budynek nie nadawał się do remontu, pozostały jedynie fundamenty, które nadawały się do dalszej eksploatacji. Inwestor oświadczył, że na powyższe roboty nie posiadał pozwolenia oraz projektu budowlanego. Wskazał, że nie posiadał wiedzy na temat wymaganych pozwoleń. W celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, PINB wydał w dniu 7 maja 2014r. postanowienie, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej jako: "u.p.b.", którym nałożył na K. i Z. S. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 sierpnia 2014r., następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy budynku inwentarskiego - chlewni z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa wart. 12 ust. 7 oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, w związku z wykonaniem nałożonych obowiązków PINB, stwierdzając, że przedmiotowa samowolnie wykonana dobudowa spełnia wszystkie wymienione w art. 49 ust. 1 u.p.b. przesłanki zmierzające do jej legalizacji, wydał w dniu "[...]"r. postanowienie znak: "[...]", którym na podstawie art. 49 ust. 2 u.p.b. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000,00 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowy obiekt, zgodnie z załącznikiem do obowiązującej ustawy Prawo budowlane, zakwalifikował do kategorii II (budynki służące gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko - składowe ). Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli inwestorzy, wnosząc o jego zmianę poprzez odstąpienie od naliczania opłaty legalizacyjnej, ewentualnie znaczne jej obniżenie i wyznaczenie w najniższym możliwym wymiarze, ze względu na trudną sytuację finansową. W uzasadnieniu podnieśli, że do wykonania niezwłocznie odbudowy, a właściwie gruntownego remontu budynku chlewni zmusiło ich to, że został on zniszczony wskutek żywiołu - gwałtownej burzy z gradobiciem. Oświadczyli, że działali w stanie wyższej konieczności, chroniąc swoje mienie. Zdaniem inwestorów okoliczność ta powinna mieć zasadnicze znaczenie dla wysokości opłaty legalizacyjnej. Podali, że Prokuratura Rejonowa uwzględniła ich argumenty i warunkowo umorzyła postępowanie. Stwierdzili, że PINB błędnie założył, że prace budowlane stanowiły budowę nowego budynku inwentarskiego. Według skarżących jest to całkowicie mylny pogląd, ponieważ budynek nie był budowany od początku, albowiem remont był przeprowadzony na istniejących fundamentach, a ponadto wykorzystano istniejące ściany, które zostały wzmocnione i otynkowane. W istocie więc doszło do remontu budynku, a nie jego odbudowy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wysokość opłaty legalizacyjnej naliczona została stosownie do zasad wynikających z art. 59 f u.p.b. Wskazano, że naliczona opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 stawka opłaty (s) wynosi 500zł i zgodnie z art. 49 ust.2 podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. Ustalono, że dla kategorii obiektu budowlanego II (budynki służące gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko składowe) prawidłowe wyliczenie przedstawia się następująco: (s=500 x 50) x (k=1,0) X (w=1,0) =25.000,00 zł. WINB przekonywał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie ma charakteru uznaniowego, albowiem została, w sposób wiążący określona powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa - Prawo budowlane, zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59f, reguluje wprost kwestie związane z wysokością opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną i nie przewiduje odstąpienia, czy też zmniejszania nałożonej opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji podniósł, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie ma charakteru obowiązkowego, jednak jej uiszczenie w pełnej wysokości jest warunkiem niezbędnym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. WINB nie zgodził się ponadto z zarzutem dokonania błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 8 u.p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o : remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. WINB zaznaczył, że nie można mówić o remoncie istniejącego budynku jeżeli obiekt uległ całkowitemu zniszczeniu (po burzy uległ zawaleniu). Rozebranie części budynku i usunięcie wszystkich urządzeń instalacyjnych (praktycznie pozostawienie jedynie fundamentów i fragmentu ścian budynku) nie można nazwać remontem w istniejącym obiekcie budowlanym. Poza tym WINB zwrócił uwagę na wyjaśnienia składane przez inwestorów do podpisanego przez nich protokołu kontroli z dnia 7 kwietnia 2014r. oraz zapisy zawarte w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym, w którego wynika, że "W związku z planami powiększenia hodowli inwestor zamierza zalegalizować istniejący obiekt inwentarski (powstały w miejscu istniejącego wybudowanego w latach 80-tych) usytuowany od strony wschodniej działki na granicy z dział sąsiednią". W ocenie organu II instancji powyższe dowodzi, że w badanej sprawie powstał nowy obiekt budowlany. Zatem procedura przyjęta przez organ I instancji (art. 48 u.p.b.) jest właściwa. W skardze na powyższe postanowienie K. i Z. S. wnieśli o jego zmianę i odstąpienie od obciążania ich opłatą legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł. Organom orzekającym zarzucili nietrafne przyjęcie, że charakter wykonanych prac budowlanych, dotyczących budynku inwentarskiego – chlewni należy oceniać jako wzniesienie od początku nowego budynku, nie zaś jako prace remontowe, które w rzeczywistości były prowadzone po uszkodzeniu budynku w trakcie burzy z gradobiciem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że chodziło im tylko i wyłącznie o remont uszkodzonego przez żywioł, wcześniej istniejącego budynku inwentarskiego. W ocenie skarżących przekonuje w tym względzie posadowienie budynku na istniejących fundamentach. Wyjaśnili, że wprawdzie budynek uległ na skutek żywiołu bardzo znacznej dewastacji, lecz wszelkie prace, jakie były potem prowadzone miały charakter prac remontowych, zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego budynku, a nie były to prace budowlane stanowiące wzniesienie od podstaw nowego budynku. Gdyby zachodziła konieczność odbudowy fundamentów, to wówczas, w ocenie skarżących, mielibyśmy do czynienia z budową nowego obiektu. Zaznaczyli, że remont budynku nastąpił przy użyciu odzyskanych materiałów budowlanych i przy wykorzystaniu istniejącej ściany wewnętrznej uszkodzonego budynku. Podkreślili też, że przystąpienie do niezbędnych prac remontowych wymuszone było przez groźbę całkowitego zawalenia budynku i przygniecenia znajdujących się tam 30 sztuk prośnych hodowlanych macior. Z tego powodu skarżącym groziła strata w wysokości ok. 60.000 zł. Zdaniem skarżących okoliczności te niezasadnie zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie. Zarzucili, że WINB przyjął czysto formalistyczne założenie, że nastąpiło wzniesienie nowego budynku, wykorzystując fakt, że zachodziła konieczność sporządzenia kompletnej dokumentacji budowlanej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty i stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że istota definicji remontu, podana w art. 3 pkt 8 u.p.b. zamyka się w rodzaju robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Podkreślono, że aby móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Nie może być mowy o remoncie, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b. zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. Zarówno w definicji remontu, jak definicji odbudowy inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, z kolei przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. WINB podkreślił, powołując się na stanowisko judykatury, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia pełnomocnik skarżących poparł skargę. Oświadczył, że doszło do remontu budynku inwentarskiego a nie jego budowy. Stwierdził, że organ mógł skorzystać z możliwości umorzenia lub rozłożenia na raty nałożonej opłaty legalizacyjnej, choć skarżący nie złożyli oficjalnego wniosku w tym względzie. Skarżący Z. S. podtrzymał skargę i wyjaśnił, że remont nastąpił z powodu wyższej konieczności. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z przepisami prawa i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym ustalono skarżącym opłatę legalizacyjną w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną, polegającą na odtworzeniu na istniejącym fundamencie budynku inwentarskiego –chlewni bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd w składzie rozpatrującym skargę podziela stanowisko organów, że w omawianym przypadku doszło do odbudowy budynku inwentarskiego –chlewni na działce nr "[...]" w miejscowości R., gm. L., a nie tylko jego remontu, jak to wywodzą skarżący. Z wyjaśnień skarżących wynika jednoznacznie, że po poprzednim budynku inwentarskim, który był w bardzo złym stanie i nie nadawał się do remontu pozostały w zasadzie tylko fundamenty, które wykorzystano przy odtworzeniu nowych ścian. Na załączonych do protokołu oględzin z dnia 7 kwietnia 2014r. zdjęciach widać gruzowisko z częściowo zachowanymi ścianami, bez dachu. W takiej sytuacji istniejący uprzednio budynek inwentarski nie stanowił już obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a-c u.p.b. Zgodnie z tym unormowaniem przez obiekt budowlany należy rozumieć- budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz obiekt małej architektury. Stosownie zaś do pkt 2 art. 3 u.p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Cechy te muszą wystąpić łącznie, aby dany obiekt można było określić mianem budynku. W związku z tym, skoro dokonano rozbiórki ścian i dachu poprzedniej konstrukcji, niezależnie od podawanych przyczyn, którą najpierw inwestorzy usprawiedliwiali tylko zamiarem przeprowadzenia remontu, później dodatkowo motywowali koniecznością ratowania przed zawaleniem wobec powstałych uszkodzeń na skutek gradobicia, poprzedni budynek przestał już istnieć. Możliwa więc była tylko jego odbudowa. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane (w tym odbudowę obiektu) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej organy prowadziły postępowanie legalizacyjne, do wymogów którego skarżący częściowo się zastosowali, wykonując obowiązki nałożone na nich postanowieniem z dnia 7 maja 2014r. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest również jednym z ustawowych warunków (art. 49 ust. 1-3 u.p.b.) zalegalizowania obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Brak takiej opłaty uniemożliwia legalne pozostawienie obiektu i skutkuje nałożeniem obowiązku jego rozbiórki (art. 49 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b.). Wysokość opłaty legalizacyjnej wynika ściśle z obowiązującego prawa budowlanego i organy nie mają możliwości jej zmieniania lub zwalniania od niej strony. Nie ma znaczenia z jakich przyczyn doszło do samowoli budowlanej. Przepisy prawa budowlanego mają bowiem charakter bezwzględnie wiążący i nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu przy rozpatrywaniu spraw samowoli budowlanej. O konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia opłat na podstawie art. 59f u.p.b. wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 (Dz.U. z 2009r. Nr 71, poz. 618). Również Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie w tym względzie, podnosząc np. w wyroku z dnia 8 maja 2012r. sygn. akt II OSK 293/11 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że nakładanie opłat legalizacyjnych jest jednym z instrumentów prawnych służących przeciwdziałaniu niekorzystnemu społecznie i gospodarczo zjawisku, jakim są samowole budowlane. Wszyscy obywatele mają, wynikający również z Konstytucji, obowiązek przestrzegania prawa. Prowadzący bezprawnie roboty budowlane narażają się na konieczność ich rozbiórki. Uchronić ich może przed rozbiórką spełnienie ustawowych warunków, do których należy także uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.