II SA/Ol 1081/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. - Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem -niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w związku ze stwierdzeniem prowadzenia robót budowlanych konstrukcji stalowej niezgodnie z projektem w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nakazał inwestorowi budowy – Zespołowi Szkół Ekonomicznych i Technicznych w "[...]" wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na obiekcie "Dobudowa szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym" zlokalizowanym na działce nr "[...]" w "[...]" przy ul. "[...]" oraz nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanej konstrukcji stalowej w zakresie oceny prawidłowości wykonania pod względem technicznym oraz przydatności do użytkowania w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Następnie, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Zespół Szkół Ekonomicznych i Technicznych obowiązek wykonania na obiekcie "Dobudowa szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym" robót budowlanych naprawczych konstrukcji stalowej, zgodnie z przygotowaną ekspertyzą techniczną, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w związku z pismem Zespołu Szkół Ekonomicznych i Technicznych informującym, iż wykonawca obiektu dokonał w trakcie budowy zmian konstrukcji stalowej przeprowadzono oględziny obiektu, które wykazały zrealizowanie części konstrukcji niezgodnie z zatwierdzonym projektem konstrukcyjnym, co spowodowało zmianę układu statycznego konstrukcji stalowej oraz może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Z. – Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe w "[...]" zarzuciła jej naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na zastosowaniu powyższego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka uzasadniająca jego zastosowanie, art. 28 k.p.a. polegające na pominięciu skarżącej jako strony postępowania, a także naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 39, 75 i 107 par. 1 i 3 k.p.a. polegające na powierzchownym prowadzeniu postępowania, co doprowadziło do błędnych wniosków, a w konsekwencji do naruszenia zasady uwzględniania słusznego interesu stron. W uzasadnieniu wskazała, iż jako główny wykonawca realizowanej inwestycji zgłaszała wątpliwości co do zaprojektowanych rozwiązań, co skutkowało ich zmianą, a w konsekwencji wpisem do dziennika budowy. Podniosła, iż przedstawiona przez inwestora ekspertyza techniczna jest niepełna, nie jest poparta obliczeniami i dowodami jednoznacznie wskazującymi na wadliwość zastosowanych rozwiązań zamiennych. Dodała również, iż z uwagi na obowiązek wykonania inwestycji, a tym samym zaleceń wynikających z zakwestionowanej decyzji, posiada interes prawny określony normą art. 28 k.p.a. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność odwołania Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego E. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny, bowiem art. 127 § 1 k.p.a. wskazuje, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a powyższy przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do treści art. 28 k.p.a. Powyższe oznacza, że regulacja ogólna zawarta w k.p.a. będzie miała ograniczone zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w sprawach dotyczących nieprawidłowości wykazanych w związku z realizacją inwestycji, w tym również postępowań dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Dlatego też główny wykonawca inwestycji nie ma przymiotu strony, a ewentualne spory zaistniałe pomiędzy nim, a inwestorem mają wyłącznie charakter cywilny. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. Z. – Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe żądając jego uchylenia. Rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. i obrazę art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu w całości przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodała, iż zgodnie z art. 17 ustawy Prawo budowlane uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant i kierownik budowy. Skoro więc kierownik budowy jest pracownikiem głównego wykonawcy, to tym samym reprezentuje on swojego pracodawcę, a w związku z powyższym to na pracodawcy spoczywa obowiązek reprezentowania swojego pracownika przed urzędami i sądami. Ponadto firma, którą reprezentuje kierownik budowy ponosi wszelką odpowiedzialność prawną i finansową w przypadku jego błędów, a tym samym ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w niniejszej sprawie Sąd badał wyłącznie prawidłowość postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe E. Z. z przyczyn podmiotowych, bowiem to postanowienie było przedmiotem skargi. Jest to postanowienie formalne, zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przepisem prawa w oparciu, o który wydane zostało zaskarżone postanowienie jest m.in. art. 134 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP "każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa", natomiast według art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje więc podmiotowi uważającemu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, które to twierdzenie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. O tym czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego nie decyduje sama jego wola, czy przekonanie, ani nawet dopuszczenie go przez organ administracji do udziału w sprawie. Decydująca jest okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny. Stroną może zatem być jedynie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy administracyjnej. Interes prawny musi być oparty na konkretnej normie prawa materialnego. Norma prawa materialnego będzie zaś mogła być uznana za podstawę do wyprowadzenia z niej interesu prawnego gdy na jej podstawie podmiot będzie mógł uzyskać konkretne uprawnienie, lub być obarczony obowiązkiem konkretnego zachowania się w postaci nakazu lub zakazu, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny polegający na tym, że podmiot jest zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może poprzeć go normą prawa materialnego. Tym samym należy uznać, że podmiot, dla którego decyzja administracyjna nie rodzi żadnych praw lub obowiązków opartych o przepisy prawa materialnego nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania, rozumianego jako spowodowanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, jest wykazanie, iż zostało ono złożone przez osobę mającą przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego, wywołanego wpływem odwołania, zadaniem organu odwoławczego jest zatem dokonanie oceny czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jedną z przyczyn powodujących niedopuszczalność odwołania jest wniesienie go przez podmiot nie mający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sprawie organ administracji drugiej instancji uznając, że skarżąca nie miała w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), stwierdził zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy uznał, że w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia "[...]", Nr "[...]", skarżąca nie posiadała przymiotu strony, a w konsekwencji nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, umorzyć postępowaniu odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999r. uchwałę następującej treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z. 4, poz. 119). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w powyższy sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego organ odwoławczy może w formie postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, iż organ tych ustaleń dokonywać będzie poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie ustalenia, iż osoba wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z dn. 10.03.2009r., sygn. akt II OSK 316/08, publ. LEX nr 526409). Podnieść należy, że przekonanie podmiotu odwołującego się o tym, że posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania, chociaż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może zostać zweryfikowane przez organ tylko w sposób procesowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyłącznie do stwierdzenia, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]", jak też wskazał, powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że definicja strony zawarta w k.p.a. będzie miała ograniczone zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w sprawach dotyczących nieprawidłowości wykazanych w związku z realizacją inwestycji, w tym również postępowań dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Powyższego stanowiska organu nie można w pełni zaakceptować. Słuszne jest twierdzenie, iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowlę jest ten, kto jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże "definiowanie" strony, w oparciu o treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w dalszych etapach procesu budowlanego wydaje się błędne. Świadczy za powyższym chociażby okoliczność, że norma art. 28 ust. 2 została umieszczona w rozdziale czwartym ustawy Prawo budowlane dotyczącym postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych i określa wyłącznie strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z kolei określenie strony postępowania na pozostałych etapach realizowania inwestycji budowlanej (za wyjątkiem uregulowań szczególnych) winno odbywać się z uwzględnieniem ogólnej regulacji z art. 28 k.p.a., które określa zakres pojęcia strony w sposób szerszy niż to czyni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważyć również trzeba, iż skarżąca wywodzi swój interes prawny z normy art. 17 ustawy Prawo budowlane argumentując, że kierownik budowy (pracownik skarżącej) jest uczestnikiem procesu budowlanego. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie bez należytego wyjaśnienia, czy skarżąca posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania (jest stroną), czy też takiego uprawnienia nie ma. Dopiero bowiem zbadanie związku interesu prawnego skarżącej z jej rolą w trwającym procesie budowlanym da podstawy do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie należy podkreślić, iż nie jest rzeczą Sądu dokonywanie odpowiednich ustaleń w tym zakresie. Byłoby to bowiem niedopuszczalnym zastępowaniem organu, przekroczeniem własnych kompetencji i wchodzeniem w kompetencje organu. Wskazując jako podstawę zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a., który przewiduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ orzekł o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych bez wykazania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia tego środka. Stanowi to naruszenie zarówno art. 134 k.p.a., który nie ma zastosowania w przypadku braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, jak i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia i uzasadnienia co do zaistnienia przesłanki, która według organu stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy uwzględni wyżej poczynione uwagi i wyjaśni, czy skarżąca ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia odwołania, a w zależności od ustaleń oceni czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 7