II SA/Ol 1081/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" orzekł o uznaniu z tym dniem P. S. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w związku z wykonywaniem przez P. S. pracy zarobkowej na terenie innego kraju wchodzącego w skład państw członkowskich Unii Europejskiej, zainteresowana winna złożyć wniosek do Marszałka Województwa o ustalenie uprawnień do zasiłku. Następnie, Powiatowy Urząd Pracy w "[...]" skierował P. S. do odbywania stażu w okresie od "[...]" do "[...]" na stanowisku - pomoc biurowa, a związku z powyższym Starosta "[...]", decyzją z dnia "[...]", orzekł o przyznaniu jej prawa do stypendium od dnia "[...]" w wysokości "[...]" miesięcznie, przez okres odbywania stażu. Decyzją z dnia "[...]" Marszałek Województwa przyznał P. S. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]" w wysokości "[...]" miesięcznie na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Natomiast Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" orzekł o wstrzymaniu P. S. wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]" z powodu skierowania jej do odbywania stażu, w związku z którym przysługiwało jej stypendium. W związku z zakończeniem przez P. S. odbywania stażu w dniu "[...]", Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" orzekł o utracie przez nią prawa do stypendium z tym dniem. Kolejną decyzją z dnia "[...]" orzekł o wznowieniu wypłaty P. S. zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]" w wysokości "[...]" - wstrzymanego od dnia "[...]" w związku ze skierowaniem na staż i przysługiwaniu z tego tytułu stypendium. W dniu "[...]" P. S. złożyła w PUP w "[...]" pismo, w którym poinformowała, iż "[...]", w czasie odbywania stażu, urodziła bliźniaki. W piśmie podniosła, że staż ukończyła "[...]", w związku z tym prosi o przedłużenie stażu o tzw. urlop macierzyński. W odpowiedzi na powyższe pismo PUP w "[...]" poinformował P. S., że ze względu na okoliczność, iż poród nastąpił w dniu "[...]", tj. w okresie, w którym zainteresowana posiadała prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu, a nie w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, brak jest podstaw do przedłużenia okresu pobierania zasiłku przyznanego na 12 miesięcy o czas, przez który przysługiwałby zgodnie z odrębnymi przepisami zasiłek macierzyński. W związku z upływem maksymalnego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez P. S., Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" w zw. z art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako: k.p.a.), orzekł o pozbawieniu P. S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca i niezgodna z prawem. W jej ocenie, za aktywność została ukarana tym, iż pozbawiono ją prawa do przedłużenia pobierania zasiłku dla bezrobotnych o czas, przez który przysługiwałby jej zasiłek macierzyński zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 29 października 2001 r. (sygn. II SA 1542/01) wskazała, że w jej przypadku okres pobierania zasiłku powinien zostać przedłużony o okres 217 dni. Podniosła, iż wprawdzie art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy mówi o kobiecie pobierającej zasiłek, to w świetle tego, iż prawo do zasiłku przyznane miała na 12 miesięcy i w tym okresie została skierowana na staż, z tytułu którego pobierała stypendium, nieprzedłużenie jej prawa do zasiłku narusza zasadę równości wyrażoną w artykule 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 73 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Argumentował m.in., iż organ pierwszej instancji uznał, że P. S. spełniła warunki celem uzyskania prawa do zasiłku na maksymalny okres, tym samym decyzją z dnia "[...]" przyznano jej prawo do zasiłku na okres 12 miesięcy, tj. od dnia "[...]" do dnia "[...]". Okres pobierania zasiłku został następnie skrócony decyzją z dnia "[...]" o okres pobierania stypendium, tj. od "[...]" do dnia "[...]". Na chwilę obecną skarżąca wykorzystała cały przysługujący jej zasiłek, w związku z powyższym Starosta "[...]" nie miał innej możliwości, jak decyzją z dnia "[...]". stwierdzić brak uprawnień P. S. do dalszego pobierania zasiłku. Odnosząc się do argumentów odwołania podniósł, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem bezrobotna urodziła dziecko w okresie, w którym nie pobierała zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłek został jej wstrzymany w związku z pobieraniem przez nią stypendium z tytułu odbywania stażu. Tym samym brak jest podstaw do przedłużenia okresu pobierania zasiłku o czas, przez który, zgodnie z odrębnymi przepisami, przysługiwałby zasiłek macierzyński. Dodał, iż art. 73 ust. 3 powyższej ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek, których łączne spełnienie legitymuje organ administracji do przyznania osobie bezrobotnej zasiłku dla bezrobotnych o okres powiększony o czas przysługującego na podstawie innych przepisów zasiłku macierzyńskiego. Fakt pobierania przez skarżącą stypendium z tytułu odbywania stażu, jak również okoliczność sytuowania się okresu pobierania owego stypendium w ramach czasowych pierwotnie przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przy jednoczesnym wystąpieniu okoliczności porodu, nie czyni zadość warunkom jakie przedstawił ustawodawca w przytoczonym art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podał, że wyrok NSA z dnia 29 października 2001 r. (sygn. II SA 1542/01) został wydany w świetle nieobowiązującej już ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która została zastąpiona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podniósł, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okres pobierania zasiłku ulega skróceniu o okres pobierania stażu. Literalne brzmienie przytoczonego uregulowania i jego wykładnia gramatyczna dają podstawy do sformułowania wniosku, iż intencją ustawodawcy było podkreślenie odrębności występującej między pobieraniem zasiłku dla bezrobotnych, a otrzymywaniem stypendium z tytułu odbywania stażu. Argumentował także, że gdyby intencją ustawodawcy było przedłużenie pobierania stypendium lub zasiłku o okres przysługiwania według odrębnych przepisów zasiłku macierzyńskiego osobom, które pobierały stypendium z tytułu odbywania stażu, wówczas z pewnością umieściłby taki zapis w ustawie. Tymczasem art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo przedłużenia pobierania zasiłku dla bezrobotnych o okres zasiłku macierzyńskiego przyznaje tylko kobiecie, która urodziła dziecko w czasie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, nie zaś tej, która odbywała staż pobierając z tego tytułu stypendium. Skargę na powyższa decyzję Wojewody wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. S. podnosząc, że sytuacja kobiety, która urodziła dziecko w okresie pobierania zasiłku lub w ciągu miesiąca po zakończeniu okresu jego pobierania i kobiety, która odbywała staż i z tego tytułu pobierała stypendium jest identyczna. Wyjaśniła, że funkcja i wysokość obu tych świadczeń są takie same i mają na celu zapewnienie osobom pozostającym bez pracy określonej pomocy ze strony państwa. Dodatkowo stwierdziła, że w myśl art. 177 § 3 Kodeksu pracy, umowa o pracę zawarta na czas określony lub na czas wykonywania określonej pracy albo na czas próbny przekraczający jeden miesiąc, która uległaby rozwiązaniu po upływie trzeciego miesiąca ciąży, ulega przedłużeniu do dnia porodu. Podkreśliła, że przepis ten ustanawia szczególną ochronę stosunku pracy kobiet w okresie ciąży, powodując, iż do czasu porodu kobieta zachowuje status pracownicy i przysługuje jej prawo do zasiłku macierzyńskiego po rozwiązaniu stosunku pracy. Podniosła, iż tak różne traktowanie kobiet narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Z kolei pozbawienie jej prawa do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania oraz nie przedłużenie jej okresu pobierania zasiłku w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest dla niej bardzo krzywdzące. Poniosła bowiem konsekwencje za własną aktywność, bo gdyby nie odbywała stażu, będąc pasywną bezrobotną, to przysługiwało by jej przedłużenie zasiłku o czas, przez który przysługiwałby jej zgodnie z odrębnymi przepisami zasiłek macierzyński. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Kwestie związane z prawem do pobierania zasiłku dla bezrobotnych uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Długość okresu, w którym sporne świadczenie może być pobierane wyznacza zatem art. 73 przywołanej ustawy. Stanowi on mianowicie, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi: 1) 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju; 2) 12 miesięcy - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. W sprawie jest poza sporem, że maksymalny okres pobierania zasiłku w odniesieniu do skarżącej powinien wynosić 12 miesięcy. Tak też uznały organy administracji, mianowicie Marszałek Województwa przyznając P. S. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]", oraz Starosta "[...]" pozbawiając skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem "[...]" ze względu na upływ maksymalnego okresu pobierania świadczenia. Równocześnie nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że w okresie odbywania stażu (od "[...]" do "[...]") skarżąca pobierała stypendium, a w "[...]", urodziła bliźniaki. Istota sprawy sprowadza się wyłącznie do wyjaśnienia, czy kobiecie, która w okresie pobierania stypendium (będącym jednocześnie okresem, na który został przyznany jej zasiłek, aczkolwiek jego wypłata została czasowo wstrzymana ze względu na pobieranie innego świadczenia) urodziła dziecko (dzieci), okres pobierania zasiłku ulega przedłużeniu o czas, przez który przysługiwałby jej, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński. Odnosząc się do powyższej kwestii skarżąca zwróciła uwagę na możliwość zastosowania w sprawie wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r. (sygn. II SA 1542/01). W powyższym wyroku NSA stwierdził, że absolwentce, która w ciągu miesiąca od ukończenia stażu urodziła dziecko, okres pobierania stypendium winien ulec przedłużeniu o czas, przez który przysługiwałby jej, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński. Cytowany wyrok zapadł wprawdzie (jak słusznie wskazał Wojewoda) na tle art. 25 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednak miał on identyczne brzmienie z aktualnie obowiązującym przepisem art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z treścią obu tych przepisów, w razie urodzenia dziecka przez kobietę pobierającą zasiłek lub w ciągu miesiąca od jego zakończenia, okres ten ulega przedłużeniu o czas, przez który przysługiwałby jej, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński. Zatem literalne brzmienie obu przepisów i ich wykładnia gramatyczna nie dają podstaw do sformułowania wniosku, iż uprawnienie to dotyczy także osób pobierających stypendium. Jednakże zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jednocześnie w pełni podzielającego pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2001 r. (sygn. II SA 1542/01), uprawnienie to można jednak wywieźć w oparciu o obowiązujący system prawa, na czele z Konstytucją RP, jak też z wykładni systemowej i celowościowej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 26 czerwca 1976 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) w art. 177 § 1 stanowi, że pracodawca nie może rozwiązać umowy o pracę w okresie ciąży, a także w okresie urlopu macierzyńskiego pracownicy, zaś w § 3, że umowa o pracę zawarta na czas określony lub na czas wykonania określonej pracy albo na okres próbny przekraczający jeden miesiąc, która uległaby rozwiązaniu po upływie trzeciego miesiąca ciąży, ulega przedłużeniu do dnia porodu. Powyższy przepis ustanawia szczególną ochronę stosunku pracy kobiet w okresie ciąży. Powoduje, iż do czasu porodu kobieta zachowuje status pracowniczy. Wprawdzie w dniu porodu status ten traci i nie przysługuje jej prawo do urlopu macierzyńskiego, jednakże ma zapewnione prawo do zasiłku macierzyńskiego. Brak jest jednocześnie podstaw, aby w sytuacjach szczególnych, w okresie odbywania stażu, pozbawić uprawnień zagwarantowanych ustawą szczególną, jaką jest kodeks pracy. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera bowiem przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie kodeksu pracy. Dodać trzeba, że rozwiązania zawarte w Kodeksie pracy znajdują oparcie w art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną Rzeczypospolitej Polski, a także w art. 68 ust. 3 Konstytucji RP zapewniającym prawo do ochrony i szczególnej opieki zdrowotnej między innymi kobietom w ciąży. Podobny sposób rozumowania można zastosować do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl wykładni celowościowej, pobierane przez kobietę bezrobotną stypendium jest równoznaczne w pobieraniem przez kobietę bezrobotną zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 35 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stypendium oznacza to kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, studiów podyplomowych, stażu oraz w okresie nauki w szkole ponadgimnazjalnej albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych. Ustawodawca wprowadzając stypendium miał na celu wskazanie, iż taka forma świadczenia będzie przysługiwała bezrobotnemu w okresie jego aktywizacji zawodowej – stażu, będącego aktywną formą przeciwdziałania bezrobociu. Zarówno zasiłek dla bezrobotnych, jak i stypendium mają na celu zapewnienie osobom pozostającym bez pracy określonej pomocy ze strony Państwa. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja kobiety, która urodziła dziecko w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych i kobiety, która urodziła dziecko w okresie pobierania stypendium jest identyczna, a mimo to ta ostatnia została gorzej potraktowana. Brak jest natomiast kryterium, które dawałoby podstawy do tak różnego traktowania. W tym przypadku nierówne traktowanie kobiet narusza wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości. W związku z powyższym, przy posłużeniu się wspomnianymi wykładniami, stwierdzić należy, iż bezrobotnej skierowanej na staż, która w okresie pobierania stypendium urodziła dziecko (dzieci), okres pobierania stypendium winien ulec przedłużeniu o czas, przez który przysługiwałby jej, zgodnie z odrębnymi przepisami, zasiłek macierzyński. Jeśli bowiem za ratio legis art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznać należy wynikające z konstytucyjnej zasady ochrony macierzyństwa zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego bezrobotnej, która urodziła dziecko w czasie wskazanym w tym przepisie, to cel tej regulacji byłby przekreślony przy odrzuceniu możliwości wydłużenia okresu zasiłkowego, innego niż wynikający z odesłania zawartego w art. 73 ust. 1 powyższej ustawy. Reasumując, w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie uwzględnienie wskazań wynikających wprost treści niniejszego wyroku, a następnie wydanie rozstrzygnięcia czyniącego zadość art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, w związku z naruszeniem przywołanego art. 73 ust. 1, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonaniu zaskarżonego aktu rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a.