II SA/Ol 1086/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku ogrodnictwo – zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł. (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Działający z upoważnienia Rektora – Prorektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", zawiesił postępowanie odwoławcze, wszczęte w pierwszej instancji z urzędu, w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie skreślenia P. B. z listy studentów. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365). Uzasadniając wskazał, że w dniu "[...]" została wydana decyzja o skreśleniu P. B. z listy studentów I roku studiów stacjonarnych, a od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie. Jednocześnie w przedmiocie skreślenia z listy studentów P. B. toczyło się wcześniej wszczęte postępowanie, które zakończyło się wydaniem w dniu "[...]" decyzji o skreśleniu z listy studentów. Od decyzji tej P. B. wniósł odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję, a strona nie wniosła od niej odwołania. Następnie, w dniu "[...]" P. B. złożył wniosek o wznowienie postępowania, a Rektor wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]". Organ podniósł, iż w konsekwencji prowadzonego wznowionego postępowania została wydana decyzja stwierdzająca, iż decyzja ostateczna Rektora z dnia "[...]" w sprawie uchylenia w całości decyzji Dziekana Wydziału z dnia "[...]" i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania została wydana z naruszeniem prawa. Ze względu na okoliczność, iż pierwsza decyzja, wydana w dniu "[...]", nie jest decyzją ostateczną zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]" do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]". Pomimo bowiem tego, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. B. zaskarżył powyższe postanowienie żądając jego uchylenia. Podniósł, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama, bowiem organ w ogóle nie odniósł się do tego zapatrywania i nie wyjaśnił na czym miałaby polegać jej tożsamość. Rektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Argumentował, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji może zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego przepisu wynika zatem, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Jednocześnie z redakcji powyższej normy prawnej wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Stwierdził, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, bowiem jego zakończenie uzależnione jest od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w dniu "[...]". Dodał, iż pomimo tego, że obydwa postępowania dotyczą tego samego zakresu podmiotowego i przedmiotowego, to jednocześnie obejmują inne zdarzenia faktyczne, na podstawie których ustalane są podstawy do skreślenia z listy studentów. Zatem bez ostatecznego rozstrzygnięcia jednego z tych postępowań, wszczętego wcześniej, nie jest możliwe podjęcie decyzji co rozstrzygnięcia merytorycznego drugiego z postępowań. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. B. żądając jego uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w związku z naruszeniem art. 7, 8, 11, 12, 97 § 1 pkt 4 i 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że przyczyną zawieszenia postępowania nie może być oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w "[...]", bo nie jest to zagadnienie wstępne. Nadto, w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, a przynajmniej nie zostało ono przez organ rzeczowo i konkretnie zidentyfikowane i wykazane. Organ nie wykazał również zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a "rozpatrzeniem" sprawy i wydaniem decyzji - powyższa wada wystąpiła, jako logiczna konsekwencja braku konkretnego ustalenia, jakie rzekome zagadnienie wstępne występuje w sprawie. Dlatego też zawieszenie postępowania w sprawie ma charakter li tylko pozorny. W odpowiedzi na skargę Rektor podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy załączonych do odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 50/09 oraz II SA/Ol 743/09. Podniósł, że na obecnym etapie rozstrzygnięcie sprawy wszczętej w styczniu 2009r. należy do Dziekana czyli organu pierwszej instancji, a przedmiotowej sprawy odwoławczej do Rektora czyli organu drugiej instancji. Zatem obydwie sprawy prowadzone w tym samym przedmiocie należą do różnych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Rektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy swoje zaskarżone postanowienie z dnia "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów, kierunek ogrodnictwo. Podkreślił, że decyzja wydana w dniu "[...]" nie jest decyzją ostateczną i dlatego też zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]" do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]". Nadto wskazał, iż pomimo tego, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. W ocenie sądu nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez organ. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w dacie wydania postanowienia z dnia "[...]" o zawieszeniu postępowania, istniała już wydana w trybie wznowienia decyzja Rektora z dnia "[...]" uchylająca decyzję Rektora z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Rektora z dnia "[...]". Jednocześnie Rektor stwierdził, że decyzja z dnia "[...]" została wydana z naruszeniem prawa. W związku z tym, że powyższa decyzja uwzględniała skargę P. B. WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 5 października 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 743/09) umorzył postępowanie sądowe w sprawie. Tak więc w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ, to jest w dniu "[...]" Rektor dysponował nie tylko ostateczną decyzją administracyjną uchylającą decyzję z dnia "[...]" o skreśleniu P. B. z listy studentów, ale i orzeczeniem Sądu umarzającym postępowanie sądowe w tej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pierwszej instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia z listy studentów, w stosunku do tej samej strony (pierwsze w "[...]", a drugie w "[...]"). Zatem zamierzony przez organ pierwszej instancji skutek jego działań sprowadzać się miał do wydania orzeczenia o skreśleniu skarżącego z listy studentów. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ pierwszej instancji prowadził dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka z natury rzeczy spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. V SA 2353/2001 (publ. Lex nr 83814) zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Zatem w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (tak też w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 1983r. sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983, z. 2, poz. 65). W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Nie może budzić bowiem wątpliwości, że to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w jego toku do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie, co pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Trzeba zatem uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. II OSK 6/06 (publ. Lex nr 319175) stwierdził że: "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r., sygn. akt II SA 534/98)". Zauważyć również należy, że zagadnienie wstępne musi powstać na tle przepisów prawa administracyjnego materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie ze względu na przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie okoliczność natury faktycznej. W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Istnieje tu bowiem ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Nie dochodzi tu zatem do sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ odwoławczy w sprawie wszczętej "[...]". Dodatkowo należy podnieść, że nie zasługuje na aprobatę argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że na obecnym etapie rozstrzygnięcie sprawy wszczętej w "[...]" należało do Dziekana czyli organu pierwszej instancji, a sprawy odwoławczej do Rektora czyli organu drugiej instancji. Podkreślić należy, że fakt rozpatrywania sprawy przez różne organy wynika jedynie z tego, że obie sprawy są rozpoznawane w toku różnych instancji, a ostatecznie decyzja Dziekana jest i tak kontrolowana w trybie odwoławczym przez Rektora. Ponadto konieczność wypowiadania się przez organy w tej samej sprawie na płaszczyznach dwóch różnych postępowań jest wynikiem sztucznego wygenerowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie co sprawiło, że organy w toku różnych instancji niezależnie od siebie rozpatrywały tą samą sprawę. Konkludując, rację należy przyznać skarżącemu, że podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania nie stanowiły zagadnienia wstępnego. Powoływanie się przez organ na celowość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w "[...]", które w istocie rzeczy prowadzi do takiego samego skutku, jak w toczącym się postępowaniu, nie jest przesłanką natury prawnej (jest okolicznością natury faktycznej) i nie może być uznane za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie postępowanie organu jest nieuprawnione, a zatem nie może uzasadniać zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie o wykonalności oparto na art. 152 p.p.s.a.