II SA/Ol 1088/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. D. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zwraca skarżącej J. D. kwotę 50 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla H. i G. L. na przebudowę istniejącego budynku letniskowego na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gm. "[...]". Pismem z dnia 5 sierpnia 2013r. J. i T. D. zwrócili się do Starosty "[...]" o uchylenie decyzji tego organu dotyczącej pozwolenia na modernizację domku letniskowego położonego we wsi "[...]", gm. "[...]", nr dz. "[...]", wskazując że domek letniskowy na powyższej działce nigdy nie został wybudowany o czym świadczy stan faktyczny i mapy geodezyjne z 2009r. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 30 sierpnia 2013r. wnioskodawcy nadesłali przedmiotowe mapy z 2009r. Pismem z dnia "[...]" J. i T. D. poinformowali Starostwo Powiatowe w "[...]", że w dniu "[...]" bezprawnie rozpoczęła się budowa domku letniskowego na działce nr "[...]" w m. "[...]", gdyż powyższa działka nie jest przeznaczona pod zabudowę. Zwrócili się o cofnięcie zgody na prowadzenie robót na powyższej działce i ich natychmiastowe wstrzymanie. Kolejnym pismem z dnia "[...]", skierowanym do Starosty "[...]", pełnomocnik J. D. – r.pr. A. C. - wniósł o wstrzymanie prac budowlanych realizowanych na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]’. Wskazał, że wnioskodawczyni nie była zawiadamiana o wydaniu pozwolenia na budowę, co pozwala domniemywać, że inwestycja realizowana jest bez zachowania przepisów Prawa budowlanego. Podano, że teren przedmiotowej działki przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a nie na posadowienie nowego budynku. Podniesiono także, że część inwestycji realizowana jest na nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Nie zachowane też zostały przepisy dotyczące zacieniania, a także odległości budynku od granicy działki. Podniesiono, że w przypadku gdyby była wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę strona wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), gdyż strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, a niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych dotyczących m.in. oceny co do zakresu oddziaływania na budynek sąsiedni planowanej przebudowy. Pełnomocnik J. D. zwrócił się również o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. oraz o ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo w piśmie z dnia "[...]" pełnomocnik J. D. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana w bezpośredniej bliskości posesji należącej do wnioskodawczyni. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta "[...]" odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia "[...]" o pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku na działce nr "[...]", obr. "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu podano, że z posiadanych pism dostarczonych przez J. D. wynika, że w dniu "[...]" wiedziała ona o wydaniu pozwolenia na modernizację domku letniskowego na działce "[...]" we wsi "[...]", a zatem nie został zachowany miesięczny termin na złożenie wniosku, określony w art. 148 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik J. D., wnosząc o jego uchylenie w całości. Wskazał, że chybione są rozważania organu pierwszej instancji, gdyż w dniu "[...]" J. D. nie miała jakiejkolwiek wiedzy o dacie, treści, zakresie żądania oraz okolicznościach wydania decyzji Starosty "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku na działce nr "[...]", obr. "[...]". Dopiero w piśmie organu pierwszej instancji z dnia "[...]" określono datę wydania decyzji i lakonicznie jej zakres, a do tego czasu pozostawała w przekonaniu, że inwestycja jest realizowana jako samowola budowlana. Jednocześnie podniesiono, że gdyby podzielić argumentację organu, że żądanie z dnia "[...]" dotyczyło spornej decyzji, to już to pismo należało potraktować jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a z treści wniosku z dnia "[...]" wynika, że J. D. wnosi o wznowienie postępowania z tego powodu. W związku z tym wskazano, że w piśmie z dnia "[...]", skierowanym do Starosty "[...]", J. i T. D. wskazali, że w związku z wydaniem przez Starostę Powiatu w "[...]" decyzji dotyczącej pozwolenia na modernizację domku letniskowego położonego we wsi "[...]", gmina "[...]", nr dz. "[...]" wnoszą o uchylenie tej decyzji. W ocenie organu stwierdzenie zawarte w tym piśnie jednoznacznie wskazuje na fakt, że J. i T. D. w dniu "[...]", wiedzieli o decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku letniskowego, o czym świadczy choćby użycie słowa modernizacja, a nie np. budowa. W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie został zachowany termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do tut. Sądu J. D., reprezentowana przez pełnomocnika – r.pr. A. C., żądając jego uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy Staroście "[...]" do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że skarżąca już w dniu "[...]" żądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na przebudowę, przepisów art. 148 § 2 i art. 149 k.p.a. poprzez przyjęcie że skarżąca nie zachowała jednomiesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji, art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania strony T. D., tj. współwłaściciela (wraz ze skarżącą) nieruchomości siadującej z nieruchomością - działką nr "[...]", której dotyczy decyzja Starosty "[...]". W uzasadnieniu podkreślono, że podanie skarżącej z dnia "[...]" było żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę, a pisma z dnia "[...]" i "[...]" stanowiły ponaglenie do rozpoznania jej wniosku. Wyjaśniono, że skarżąca nie ma wykształcenia prawniczego, ale treść podania z dnia "[...]" pozwala na identyfikację żądania tj. wznowienie postępowania i uchylenie decyzji. Jeśli zaś treść podania nasuwała wątpliwości, to organ pierwszej instancji winien z urzędu podjąć czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Przy czym wskazano, że w kolejnych pismach z dnia "[...]" i "[...]" skarżąca jednoznacznie wskazała, że jej żądanie dotyczy wznowienia postępowania. Zarzucono ponadto, że podanie o wznowienie z dnia "[...]" złożył również mąż skarżącej T. D., a na kolejnych etapach postępowania został on pominięty jako strona, co stanowi rażące naruszenie normy art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podano, że formalny wniosek o wznowienie postępowania datowany jest na dzień "[...]", a wcześniejsze pisma kierowane do Starosty "[...]" dotyczyły: sprawdzenia czy zostało wydane pozwolenie na budowę (pismo z dnia "[...]"), uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo z dnia "[...]"), przerwania prac i cofnięcia zgody na prowadzenie robót (pismo z dnia "[...]’). Wskazano, że pisma te nie spełniały formalnych wymogów wniosków o wznowienie postępowania, ponieważ nie określały czynności jaka miałaby zostać podjęta przez organ i nie wskazywały również przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W związku z czym jedynie pismo z dnia "[...]", skierowane przez pełnomocnika skarżącej, spełniało wymagania formalne wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto wskazano, że pismo z dnia "[...]" nie było składane w związku z pominięciem strony w postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w przedmiotowej sprawie Starosta "[...]" nie wykazał należytej staranności, ponieważ winien był już po pierwszym piśmie z dnia "[...]" zwrócić się do wnioskujących o sprecyzowanie żądania, o czym organ pouczono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podnieść, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Słuszne jest zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że przed wszczęciem postępowania wznowieniowego organ należy ustalić m.in. czy wniosek strony jest złożony we wskazanym terminie. Zważyć jednak należy, że podanie wniesione przez stronę - stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a. - powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli jednak podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeśli zatem organ ma wątpliwości co do treści wniesionego podania, to powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2006r. (sygn. I OSK 1296/05, LEX nr 321213) o tym, jaki charakter ma pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia - w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Jedynie w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy odmówiły wznowienia postepowania z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Uznano bowiem, że wniosek o wznowienie postępowania został zawarty dopiero w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia "[...]", a skarżąca wiedziała o decyzji już w dniu "[...]", kiedy to skierowała pismo do organu I instancji. Podkreślić jednak należy, że w powołanym piśmie z dnia "[...]" skarżąca wniosła o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]" położonego we wsi "[...]". Wprawdzie skarżąca nie określiła trybu, w jakim domaga się uchylenia decyzji, ale – jak wskazano wyżej – to na organie administracji ciążył obowiązek wyjaśnienia tej kwestii i wezwania strony do sprecyzowania wniosku wraz z pouczeniem o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania. Tymczasem organ I instancji nie tylko nie wezwał strony do sprezycowania wniosku, ale też wniosku tego w ogóle nie rozpatrzył, co narusza podstawowe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast organ II instancji – co wynika z odpowiedzi na skargę - dostrzegł wskazane uchybienie organu, lecz uznał za wystarczające pouczenie organu I instancji w tym zakresie. Nie zauważył natomiast, że takie postępowanie organu administracji narusza prawa strony określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji twierdzenie organów, że strona nie zachowała terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ winien zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, czego dotyczył wniosek skarżącej z dnia "[...]", a jeśli wniosek ten był złożony w trybie wznowieniowym – ustalić kwestię zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku przy uwzględnieniu daty wpływu do organu (bądź nadania w urzędzie pocztowym) pisma z dnia "[...]", a nie pisma z dnia "[...]". Wskazać także należy, że pismo z dnia "[...]" zostało podpisane nie tylko przez skarżącą, ale także jej męża – T. D. Zatem jeśli to pismo było wnioskiem o wznowienie postępowania, organ winien zbadać także kwestię legitymacji procesowej męża skarżącej. Należy bowiem wskazać, że stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie. Niewątpliwie przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje także osobom, na rzecz których wydano kwestionowane pozwolenie na budowę, tj. H. i G. L. Z akt sprawy wynika zaś, że organ I instancji w ogóle nie doręczał im żadnych pism w toku postępowania, a w toku postępowania odwoławczego nie doręczono im skutecznie postanowienia organu II instancji. W tej sytuacji trudno uznać, aby inwestorzy brali udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co także narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem przede wszystkim wyjaśnić treść żądania strony zawartego w piśmie z dnia "[...]", a także krąg osób będących stronami postępowania, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie zawarte wyżej wskazania Sądu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.