II SA/Ol 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano K.M. D. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności /zasiłek celowy/ w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 120 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2012 r. W podstawie prawnej powołano art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259, ze zm), art. 106 ust. 1, art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm) oraz art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do zapisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc ta jest udzielana, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% obowiązującego kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przy czym do udzielenia pomocy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. Pomoc ta jest udzielania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych W toku postępowania wszczętego na wniosek strony z dnia 16 października 2012 r., po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania, na podstawi art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku. Wskazano, że strona w miesiącu wrześniu br. dysponowała dochodem w postaci zasiłku stałego w kwocie 178,83 zł oraz środków pieniężnych z depozytu Zakładu Karnego - 298,17 zł. Wyjaśniono, że dodatkowo wnioskodawca jest wspierany pomocą finansową w postaci zasiłków celowych tj. na opłatę pobytu w hotelu [...] 960 zł, oraz na zakup środków higienicznych i środków czystości w kwocie 30 zł. W miesiącu październiku br. w związku z weryfikacją kryterium dochodowego stronie ustalono nową wysokość zasiłku stałego - 243,83 zł oraz poza opłatą za pobyt w hotelu przyznano także pomoc na zakup kurtki zimowej w wysokości 100 zł. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę trudną sytuację mieszkaniową, finansową oraz zdrowotną wnioskodawcy z jednej strony oraz wysokość środków którymi organ dysponuje, jak również liczbę osób i rodzin pozostających pod opieką ośrodka przyznał pomoc w wysokości 120 zł wyjaśniając, że w miesiącu wrześniu br. na świadczenia pieniężne w postaci zakupu posiłku lub żywności wydatkował kwotę 225226 zł obejmując pomocą 4098 osób, co stanowi średnią wysokość zasiłku - 54,96 zł, natomiast w październiku br. na zakup posiłku lub żywności wydatkowano 299091,74 zł i objęto nią 4579 osób, co stanowi średnią wysokość pomocy 65,32 zł. Od decyzji tej K.D. wniósł odwołanie zarzucając, iż kwota 120 zł jest zbyt niska na zakup żywności na cały miesiąc przy obecnych cenach żywności. Wniósł o przyznanie mu wyższej kwoty pomocy na wskazany cel. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia decyzji organ zważył, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Stwierdzono, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, co powoduje, że organ pomocy decyduje, czy przyznać świadczenie oraz w jakiej wysokości nawet jeżeli strona spełnia wszystkie ustawowe kryteria. Uprawnienia wynikające z ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia, gdyż osoby korzystające z pomocy zobowiązane są w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie problemów, a dopiero gdy nie są w stanie ich pokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Organ przywołał także treść art. 3 pkt 1 lit c oraz art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przytoczono treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Może on zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 22 października 2012 r. ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest bezrobotnym kawalerem legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym. Zamieszkuje w hotelu [...], za który opłatę ponosi MOPS w O., nie posiada prawa do świadczeń emerytalno - rentowych z ZUS, jak również żadnego majątku. Utrzymuje się wyłącznie ze środków pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w kwocie 178,83 zł do września 2012 r., zaś od października br. w kwocie 243,83 zł oraz zasiłków celowych. Nadto jego dochód stanowią środki pieniężne pozyskane z depozytu Zakładu Karnego w wysokości 298,17 zł. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jego dochód wyniósł zatem 477 zł. Organ uznał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że strona spełnia kryterium dochodowe na osobę w rodzinie do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, dlatego też uwzględniając jej trudną sytuację materialną, a także własne możliwości finansowe, w kontekście zaspokojenia potrzeb wszystkich wnioskujących znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej uznał, że może udzielić stronie pomocy w wysokości 120 zł na okres miesiąca listopada 2012 r. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego przyznania pomocy w zbyt niskim rozmiarze wyjaśniono, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, co oznacza, iż organ w okolicznościach konkretnej sprawy może udzielić stronie wsparcia, bądź też odmówić przyznania pomocy z uwagi na określone występujące w sprawie okoliczności. Sam fakt bowiem spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania wnioskowanego świadczenia i to w wysokości satysfakcjonującej stronę. Jak bowiem wskazano wyżej wysokość udzielonego wsparcia jest uzależniona od możliwości finansowych organu oraz ilości osób i rodzin znajdujących się w trudnych warunkach materialnych i rodzinnych wymagających takiego wsparcia. W takiej sytuacji organ zmuszony jest w taki sposób reglamentować udzielaną pomoc aby jej zakresem objąć jak najwięcej rodzin wymagających takiego wsparcia. Nadto należy wskazać, że strona jest obejmowana pomocą ze środków opieki społecznej w sposób nieprzerwany. I tak decyzją z [...] nr [...] przyznano stronie trzy zasiłki celowe na listopad 2012 r. w łącznej wysokości 1020 zł z przeznaczeniem na opłacenie pobytu w hotelu [...] 960 zł, na zakup środków czystości i higieny 30 zł oraz na zakup czapki, szalika i rękawic 30 zł. Zatem mimo ograniczonych środków finansowych strona jest obejmowana pomocą ze strony organu I instancji i brak jest podstaw do stwierdzenia, że otrzymywana pomoc jest zbyt niska skoro wnioskodawca oczekuje, iż to środki pomocy społecznej w całości zaspokoją jego oczekiwania. Tymczasem pomoc na zakup żywności w wysokości 120 zł ma jedynie uzupełnić posiadane własne zasoby finansowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której ponownie zarzucił, że otrzymana pomoc jest zbyt niska i krzywdząca dla niego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Skarga K.D. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżona decyzja organu odwoławczego i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów. Na wstępie wyjaśnić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259, ze zm) zwaną dalej: ustawą o programie, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przy czym w myśl art. 7 ustawy o programie do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ( art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 tej ustawy). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wskazało Kolegium na fakt, że spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt i OSK 624/07, dostępne w CBOSA, jw.) W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy społecznej sporządził wywiad środowiskowy w toku którego ustalono, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, bowiem jest bezrobotnym kawalerem, prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wprawdzie posiada trzy siostry, jednak nie są one w stanie udzielić mu wsparcia. Nadto jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do [...] 2015 r. Na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości - 178,83 zł w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy, zaś od października 2012 r. w wysokości 243,83 zł oraz kwota otrzymywana z depozytu Zakładu Karnego w wysokości 298,17 zł, co stanowi łączny dochód w wysokości 477 zł. Z uwagi na brak własnego miejsca zamieszkania strona zamieszkuje w hotelu [...], przy czym koszty pobytu w tym miejscu są finansowane ze środków pomocy społecznej. Strona wystąpiła w dniu 16 października br. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na miesiąc listopad br. na zakup żywności lub posiłku, wobec czego właściwie oceniły organy orzekające w tej sprawie, że środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie potrzebny niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości nie może w pełni zaspokoić. Mając na uwadze zarówno sytuację materialną skarżącego, jak również uwzględniwszy własne możliwości finansowe oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy udzielono skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 120 zł na miesiąc listopad br. Strona we wniesionej skardze zarzuciła, że jest to pomoc zbyt mała, jednakże należy wskazać skarżącemu, że nie jest to jedyna pomoc jaką otrzymuje z organu pomocy społecznej, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący jest obejmowany pomocą w miarę posiadanych środków finansowych w sposób nieprzerwany w postaci zasiłku na sfinansowanie pobytu w hotelu [...] w wysokości 960 zł, zasiłku na zakup środków czystości i higieny 30 zł oraz na zakup czapki, szalika i rękawiczek w wysokości 30 zł. Należy zaznaczyć, iż z przedstawionego zestawienia udzielonego wsparcia wynika, że skarżący co miesiąc obejmowany jest różnego rodzaju pomocą na zgłaszane potrzeby w tym na dożywianie. Trudno zatem oczekiwać, iż świadczenia z pomocy społecznej w tym na zakup żywności lub posiłku staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego w wysokości świadczeń przez niego oczekiwanych, gdyż jak już wskazano wcześniej pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Z zestawienia posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin oczekujących na wsparcie przedstawionych w decyzji organu I instancji - w miesiącu wrześniu br. na świadczenia pieniężne w postaci zakupu posiłku lub żywności wydatkowano kwotę 225226 zł obejmując pomocą 4098 osób, co stanowi średnią wysokość zasiłku - 54,96 zł, natomiast w październiku br. na zakup posiłku lub żywności wydatkowano 299091,74 zł i objęto nią 4579 osób, co stanowi średnią wysokość pomocy 65,32 zł - wynika, że przyznana skarżoną decyzją kwota 120 zł na zakup posiłku lub żywności znacznie przekracza średnią wysokość zasiłku przyznawaną przez organ w tym czasie innym osobom i rodzinom. Nadto z informacji tej wynika, że organ musiał posiadane środki rozdysponowywać w sposób oszczędny, tak aby pomocą objąć jak największą liczbę rodzin i osób oczekujących takiego wsparcia. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2006r. (sygn. akt I SA/Wa 1825/05, publikowany CBOSA) i Sąd orzekający w tej sprawie w pełni je podziela. Podobnie spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określi. W ocenie Sądu organ dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie, a jej wyniki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nie budzą one zastrzeżeń. Reasumując wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając iż organ I instancji w dysponowaniu środkami na realizację zasiłków celowych musi uwzględniać nie tylko interes skarżącego, który zresztą na bieżąco jest uwzględniany, ale także inne osoby oczekujące wsparcia a znajdujące się także w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdzając naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.