II SA/Ol 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Starosta (dalej jako: organ I instancji, organ uzgadniający) odmówił uzgodnienia, pod względem ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]" w obrębie O., gmina B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wójt Gminy, wnioskiem z dnia 22 czerwca 2017r., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na wyżej wymienionej działce. Organ uzgadniający stwierdził, że planowana inwestycja realizowana będzie na działce o łącznej powierzchni 6,32 ha, w skład której wchodzą grunty klasy: PsIII (pastwiska trwałe) o pow. 0,40 ha, PsIV (pastwiska trwałe) o pow. 0,42 ha, PsV (pastwiska trwałe) o pow. 0,32 ha, RIIIa (grunty orne) o pow. 0,83 ha, RIIIb (grunty orne) o pow. 3,04 ha, RIVa (grunty orne) o pow. 1,03 ha, RIVb (grunty orne) o pow. 0,09 ha, RV (grunty orne) o pow. 0,19 ha. Organ stwierdził, że ponieważ w skład tej działki wchodzą grunty rolne klasy III, to zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 909 ze zm), dalej jako: u.o.g.r., na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nie leśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2a tej ustawy zgoda ta nie jest wymagana, jeśli użytki rolne klas I-III spełniają łącznie warunki określone w tym artykule. Organ ocenił, że pierwszym z warunków jest aby co najmniej polowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem zwartej zabudowy oraz obszaru zwartej zabudowy, a następnie wskazano, iż w najbliższym sąsiedztwie działki nr "[...]" w obrębie O. gm. B. znajduje się 5 budynków o funkcji innej niż gospodarcza tj. budynki o funkcji mieszkalnej na działkach: "[...]" i ustalono pomiędzy nimi odległości; - od budynku usytuowanego na działce nr "[...]" do budynku usytuowanego na działce "[...]" odległość wynosi 56 m, - od budynku usytuowanego na działce nr "[...]" do budynku usytuowanego na działce "[...]" odległość wynosi 75 m, - od budynku usytuowanego na działce "[...]" do budynku usytuowanego na działce "[...]"odległość wynosi 153 m, - od budynku usytuowanego na działce "[...]" do budynku usytuowanego na działce "[...]" i "[...]" odległość wynosi 42 m, - od budynku usytuowanego na działce "[...]" do budynku usytuowanego na działce "[...]" odległość wynosi 20 m, - od budynku usytuowanego na działce "[...]" do budynku usytuowanego na działce "[...]" odległość wynosi 157 m. Po analizie stwierdzono, że w rozpoznawanym obszarze nie ma zwartej zabudowy, niemożliwe jest wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Oceniono, że działka spełnia zaś drugi warunek położenia w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej oraz warunek z punktu 3, gdyż położona jest w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej skoro działka "[...]" przylega do działki "[...]" stanowiącej drogę publiczną. Podano także, iż kolejny niezbędny warunek nie został spełniony bowiem powierzchnia gruntów klasy I-III nie przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowi jedną całość czy stanowi kilka odrębnych części, skoro powierzchnia użytków kasy III wchodzących w skład działki "[...]" obręb "[...]" wynosi 4,27 ha. Z uwagi jednak na fakt, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., organ I instancji odmówił uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 2. W złożonym zażaleniu Spółka A (dalej jako: skarżąca, inwestor) zarzuciła, że błędnie organ przyjął, iż nie można było zakresem obowiązywania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego objąć jedynie fragmentu działki. Zaznaczyła, że zamierza wyłączyć z produkcji rolniczej jedynie 100 m² gruntu w konturze RIVa, a nie całą powierzchnię działki. Nadto zwrócono uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", traktując pojęcie "działka" lub "teren" jednakowo, co pozwala na przyjęcie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać wydana dla obszaru całej działki, jak i dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji, przy czym teren ten może obejmować jedną lub kilka działek, ale może też być jedynie określoną częścią działki. Mając to na uwadze stwierdzono, że dokonana przez organ uzgadniający analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jest wadliwa i narusza art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 2017r., poz. 1073), dalej jako: u.p.i.z.p. 3. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołano art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073), art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1-2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161, ze zm) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.i.z.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a u.o.g.r.l. Podkreślono, że przedmiotem uzgodnienia jest określony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która ma być realizowana na przedmiotowej działce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiodło, że terenem inwestycji w rozumieniu powołanych wyżej przepisów jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Z uwagi na powyższe nie podzieliło argumentów inwestora, że wskazanie w załącznikach do wniosku jedynie fragmentu działki obejmującego użytki klasy RIVa powoduje, że ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.i.z.p. winna odnosić się tylko do tej części działki. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że wobec występowania w obrębie przedmiotowej działki użytków klasy III, koniecznym było przeanalizowanie możliwości zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Oceniło, że organ uzgadniający wyczerpująco odniósł się do warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., a nadto wnikliwie przeanalizował istnienie w terenie obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko, że nie został spełniony warunek wymagający, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo przyjął organ I instancji, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2 pkt 4 u.o.g.r.l., że obszar gruntów klasy III przekracza obszar 0,5 ha, a zatem nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Organ odwoławczy podał, że skoro art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wymaga spełnienia łącznie wszystkich czterech warunków określonych w tym przepisie, a w sprawie wykazano niespełnienie dwóch z nich, to należało przyjąć, że w sprawie nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wyjaśniło poza tym, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został wskazany wprost wymóg objęcia ustaleniami miejscowych planów całości działek ewidencyjnych, nie może to jednak oznaczać, że pojęcie "terenu", jakim posługuje się ustawodawca w tej części ustawy ma być interpretowane odmiennie, niż w sposób przedstawiony w orzeczeniach sądów administracyjnych. Kolegium stwierdziło, że art. 53 ust. 3 ww. ustawy jest adresowany do organów wydających decyzje o warunkach zabudowy. 4. W złożonej skardze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4, w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 2 i 5 u.o.g.r.l. przez błędne uznanie przez organy administracji, że "terenem" inwestycji jest obszar całej "działki ewidencyjnej" gruntu, podczas gdy oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, gdyż ustawodawca nie utożsamia terminu "teren" z pojęciem "działka" i w konsekwencji nie ma podstaw do domagania się uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, jeśli inwestycja znajduje się na małej jej części; - art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez uznanie przez organy administracji, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 ustawy p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji odmówiły uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych, projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na wskazanej wyżej działce uznając, że nie ma znaczenia wynikający z tego projektu fakt, iż maksymalna powierzchnia planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie 100 m² gruntu klasy RIVa. W ocenie organów obu instancji, oceniając projekt decyzji lokalizacyjnej z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych należy uwzględnić bowiem całą działkę ewidencyjną o pow. 6,32 ha, w skład której wchodzą również grunty rolne klasy III oraz pastwiska trwałe klasy III. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedsięwzięcie to, jako inwestycja celu publicznego, stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p., lokalizowane jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (z uwagi na brak planu miejscowego). Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest odpowiednie stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który jako jeden z warunków wydania decyzji przewiduje, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba, że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W ocenie Sądu, użyte w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie o "odpowiednim" stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nie przesądza o bezpośrednim czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy także wziąć pod uwagę, że rozważając kwestię "odpowiedniego" stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1), a także przy interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ustawodawca uznaje zatem w ust. 2 art. 46 jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z uwagi na to, że ustawodawca stwierdza wyraźnie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 734/15, WSA w Łodzi z dnia 19 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 571/17, WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 336/17 - dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Orzekające w sprawie organy administracji rozpoznały merytorycznie wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, bez uprzedniego zbadania i wypowiedzenia się w powyższej kwestii. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a swoje stanowisko uzasadni stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 2 w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).