II SA/Ol 1105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją personalną z dnia 22 maja 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. zwolnił A.Z. ze Służby Więziennej, z powodu wymierzenia wobec tego funkcjonariusza kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., decyzją z dnia 7 lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta poddana była kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 646/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.Z. na wymieniną decyzję a skarga kasacyjna A.Z. od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2000/11. W dniu 18 listopada 2010 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. wpłynął wniosek A.Z., datowany 29 lipca 2010 r., o uchylenie decyzji z dnia 22 maja 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby, na podstawie art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na słuszny interes strony. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że organ zwolnił funkcjonariusza ze służby pozbawiajac go od dnia 23 maja 2009 r. należnych, na podstawie ustawy o Służbie Więziennej, świadczeń i uprawnień m.in. za remont lokalu, uzyskania dni wolnych za godziny nadpracowane ponad normę czasu służby, uprawnień urlopowych za 2009 rok, świadczeń zdrowotnych, wypadkowych i emerytalno – rentowych, w związku z czym strona była zmuszona procesować się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zarzucono, że organ, poprzez pochopne i nieprzemyślane działania, niezasadnie i bezprawnie naraził Skarb Państwa na szkody finansowe, czym naruszył słuszny interes strony i interes społeczny. Wyrokiem z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 35/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. do załatwienia w/w wniosku A.Z. z dnia 29 lipca 2010 r. Wniosek ten w dniu 8 sierpnia 2012 r. został przekazany według właściwości Dyrektorowi Aresztu Śledczego w B., który decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji personalnej Nr x z dnia 22 maja 2009 r. w przedmiocie zwolnienia A.Z. ze Służby Więziennej z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 154 § 1 K.p.a. i stwierdził, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że decyzja, której uchylenia domaga się strona, była poddana kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowowadministracyjnej. Wskazano, że – zgodnie z art. 39 ust.2 pkt 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwolnienie ze służby funkcjonariusza było obligatoryjne, w przypadku orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Przytoczono przebieg postępowania dyscyplinarnego stwierdzając, że prawomocnym orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w O. z dnia 22 maja 2009 r. zostało utrzymane w mocy orzeczenie organu I instancji o wymierzeniu funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Orzeczenie to, zgodnie z § 55, obowiązującego wówczas, Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 135, poz. 634 ze zm.) podlegało natychmiastowemu wykonaniu. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a., organ wskazał, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Organ powołał się na własną właściwość do wydania decyzji, zgodnie ze znowelizowanym art. 154 K.p.a. W odwołaniu od tej decyzji A.Z. zarzucał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 26 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i w zw. z art. 26 § 1 i § 3 K.p.a.), ponieważ decyzję podjął pracownik, wyłączony z mocy ustawy od rozpoznania sprawy, z tego powodu, że brał udział w wydaniu decyzji, w stosunku do której został złożony wniosek o uchylenie. Ponadto odwołujacy się zarzucał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 170 w zw. z art. 171 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadamia administracyjnymi, z tego powodu, że w wyroku z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 35/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiazał Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 29 lipca 2009 r. Zatem, zgodnie z wyrokiem wniosek ten powinien być rozpoznany merytorycznie przez ten organ, a nie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Skoro decyzja została wydana przez organ wyłączony, z mocy ustawy, to jest ona nieważna, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okręgowy Dyrektor Służby Więziennej w O., decyzją z dnia 26 lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A.Z. od decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Na wstępie wskazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, od której wniesiono odwołanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., t.zn. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Postawę prawną decyzji stanowiła bowiem norma prawa materialnego, ustanowiona aktem prawa powszechnie obowiązującego. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stwierdzając, że jest on chybiony. Powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09 stwierdzając, że przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, a nigdy pracownika organu. Zatem niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Z tego powodu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja, której uchylenia domagała się strona, była już poddana kontroli instancyjnej i kontroli sądowoadministracyjnej. W skardze na tę decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu, A.Z. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji ewentualnie o stwierdzenie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto skarżący ponowił zarzut naruszenia art. 170 w zw. z art. 171 i w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 września 2011r., przedmiotowy wniosek powinien być rozpoznany merytorycznie przez Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej w O., a nie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Nadto skarżący zarzucał organom orzekającym w sprawie wadliwość przyjęcia i błędy w ustaleniach przedmiotu i zakresu sprawy, przez gołosłowne uznanie, że decyzja z dnia 22 maja 2012 r. znak x była już kiedykolwiek prawomocnie osądzona, ponieważ kontroli sądowej była poddana decyzja organu odwoławczego z dnia 7 lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Dyrektor Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia, w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), decyzji własnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Więziennej. Zgodnie z art. 154 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., nadanym przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 11), decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika wprost z treści cytowanego przepisu, decyzję w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a., począwszy od 11 kwietnia 2011 r., może wydać tylko organ, który wydał decyzję, co do której został zgłoszony wniosek o zmianę lub uchylenie. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym uprawnienie takie przysługiwało zarówno organowi, który wydał decyzję, jak też organowi wyższego stopnia. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia 22 maja 2009 r. o zwolnieniu A.Z. ze służby, prawidłowo została wydana przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Oceny tej nie zmienia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 35/11 zobowiazał Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej w O. do rozpoznania wniosku A.Z. z dnia 29 lipca 2010 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek ten został przez stronę złożony, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, do organu wyższego stopnia i bezczynność tego właśnie organu skarżyła strona. Po złożeniu wniosku, w związku ze zmianą art. 154 K.p.a., organ ten przestał być właściwy do merytorycznego załatwienia wniosku i zasadnie przekazał go w dniu 8 czerwca 2012 r. do rozpatrzenia organowi właściwemu. Nie oznacza to, wbrew przekonaniu skarżącego, że działaniem takim zostały naruszone przepisy art. 170, art. 171 i art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Trzeba jednak pamiętać o tym, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2011 r. wyraźnie stwierdzono, że rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia, które ma wydać organ administracji, lecz zobowiązuje jedynie do jego wydania. Związanie organu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznaczało, że nie mógł on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym przez Sąd poglądem co do pozostawania w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z dnia 29 lipca 2010r., lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie i wniosek rozpoznać. Nie oznacza to, że miał on obowiązek rozpatrzenia wniosku co do meritum, w sytuacji gdy był już niewłaściwy do działania w trybie art. 154 K.p.a. Zatem, gdy organ, będąc już niewłaściwym do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, przekazał go do rozpatrzenia organowi właściwemu, nie można mu zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 171 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi zakres powagi rzeczy osądzonej, zakreślony wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 35/11, oznacza on tylko to, że Sąd ten stwierdził prawomocnie, że Okręgowy Dyrektor Służby Więziennej w O. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2010 r. i zobowiązał ten organ do usunięcia stanu bezczynności. Nastąpiło to poprzez przekazanie wniosku do rozpatrzenia merytorycznego przez organ właściwy. Zasadnie zatem wniosek A.Z. o uchylenie decyzji z dnia 22 maja 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby został rozpatrzony przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Słusznie organ odwoławczy uznał, że błędne jest przekonanie skarżącego o tym, że organ I instancji był wyłączony od rozpoznania przedmiotowego wniosku z uwagi na to że brał udział w wydaniu decyzji, co do której został zgłoszony wniosek o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy zauważył róznicę pomiędzy organem (w tej sprawie monokratycznym), piastunem organu i pracownikiem organu. Pojęcie piastuna organu nie jest tożsame z pojęciem pracownika organu i nie dotyczą go przepisy regulujace kwestię wyłączenia pracownika organu. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarżącego, dotyczące załatwienia jego wniosku przez niewłaściwy organ są tym bardziej nieuprawnione, że to z woli ustawodawcy, wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji, w trybie art. 154 K.p.a. rozpoznaje organ, który wydał decyzję. Skoro organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to należało dokonać oceny, czy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest prawidłowa do do meritum. Przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w omawianym trybie nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ma watpliwości, co do tego, że decyzja, której uchylenia domagał się A.Z., jest ostateczna i prawomocna. Przy czym nie ma racji skarżący, że decyzja z dnia 22 maja 2009 r. nigdy nie była przedmiotem kontroli sądowej. Wprawdzie przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 646/11 była decyzja organu odwoławczego z dnia 7 lipca 2009 r., ale utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji również była oceniana w tym postępowaniu pod względem zgodności z prawem, co ewidentnie wynika z treści uzasadnienia wyroku w wymienionej sprawie. Nie ma to zresztą znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się do decyzji ostatecznych, nie stawiając wymogu, aby decyzja była ostateczna i prawomocna. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja, odnośnie której został złożony wniosek o jej weryfikację w trybie art. 154 K.p.a., posiadała walor ostateczności. Celem postępowania w trybie określonym w wymienionym przepisie jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji tzn., czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes publiczny lub słuszny interes strony. Skarżący w swojej skardze powoływał się ogólnie na przesłanki wymienione w art. 154 § 1 K.p.a. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie jest możliwe w stosunku do decyzji, wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tryb ten nie dotyczy każdej decyzji, w szczególności decyzji związanej, wydanej na podstawie przepisów niedajacych właściwemu organowi luzu decyzyjnego. Stanowisko takie niejednokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 11 stycznia 2012 r. II OSK 2034/10, z dnia 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, z dnia 17 września 2010 r. I OSK 428/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela wyrażony w tych orzeczeniach pogląd. Wszkaże nie można oczekiwać, że decyzja będzie mogła być w trybie art. 154 K.p.a. uchylona lub zmieniona, w sytuacji, kiedy przepis powszechnie obowiązującego prawa wyraźnie narzuca organowi treść rozstrzygnięcia, nawet jeśli strona pozostaje w subiektywnym przekonaniu, że narusza ona jej słuszny interes. Gdyby w niniejszej sprawie doszło do uwzględnienia wniosku skarżącego o uchylenie decyzji z dnia 22 maja 2009 r., to nastąpiłoby to z naruszeniem art. 6 K.p.a., który wymaga od organu działania na podstawie prawa. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, na podstawie którego została wydana decyzja z dnia 22 maja 2009 r., nie pozostawiał organowi swobodnego uznania w kwestii orzeczenia o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, któremu została wymierzona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby. Oznacza to, że w sprawie tej została wydana decyzja związana. Organ nie mógł bowiem w tamtej sprawie wydać decyzji, zależnej od swobodnego uznania administracyjnego. W konsekwencji decyzja ta nie podlegała uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że również w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania w stosunku służbowym funkcjonariusza, wobec którego została orzeczona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby ( art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, obowiązującej od 13 sierpnia 2010 r. – Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa i dlatego oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.