II SA/Ol 1114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał "[...]" przedstawić w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzację oraz ocenę techniczną robót budowlanych, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w miejscu otworu okiennego, oraz wykonaniu schodów wejściowych o konstrukcji drewnianej, do budynku na działce "[...]"). Następnie, decyzją z dnia 26 maja 2015 r. organ pierwszej instancji odstąpił nakładania na inwestorkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, przedmiotowych schodów wejściowych do budynku. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2015 r. kontroli ustalono, że w listopadzie 2014 r., bez dokonywania zgłoszenia lub uzyskiwania pozwolenia na budowę, inwestorka wykonała otwór drzwiowy w miejscu otworu okiennego w budynku na działce nr "[...]". Jednocześnie wykonała schody drewniane do tego otworu drzwiowego, na terenie działki nr "[...]". organ wywiódł, że roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w miejsce istniejącego otworu okiennego, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, są przebudową budynku, a wykonanie takich robót, zgodnie z art. 29 tej ustawy, nie podlega wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane schody stanowią urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). PINB wyjaśnił, że skoro roboty budowlane zostały wykonane, nie było potrzeby ich wstrzymywania oraz wykonywania dodatkowych robót związanych z wykonaniem zabezpieczeń. Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. nałożono na inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, który to obowiązek został zrealizowany w dniu 27 kwietnia 2015 r. Zgodnie z przedłożonym dokumentami, konstrukcja schodów i ich usytuowanie umożliwia bezpieczne z nich korzystanie oraz bezpieczną komunikację. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W stanie faktycznym sprawy prace budowlane związane z wykonaniem otworu i schodów wejściowych do budynku zostały wykonane w sposób prawidłowy zgodny ze sztuką budowlaną. Tym samym doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie wymagało wykonania żadnych dodatkowych czynności ani robót, o których mowa wart. 51 ustawy Prawo budowlane. W złożonym odwołaniu "[...]" podnieśli, że sporna inwestycja została zrealizowana na terenie nie należącym do inwestorki. Schody posadowione zostały bowiem na drodze gminnej, będącej własnością Gminy "[...]". Droga ta uległa zwężeniu, przez co poruszanie się po niej i dojazd do nieruchomości odwołujących się są utrudnione. Zarzucili, że lokalizacja schodów narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", oraz przepisy Prawa o ruchu drogowym. Odwołujący się podnieśli też, że inwestorka nie legitymowała się zgodą zarządcy drogi na posadowienie schodów w pasie drogowym i nie wykazała się prawem do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zakwestionowali też prawidłowość sporządzenia inwentaryzacji budowlanej. "[...]" Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o nałożeniu na inwestorkę obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji istniejących schodów przez zwiększenie szerokości użytkowej spornych schodów zewnętrznych z 0,92 m do 1,2 m, celem doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z § 68 ust. 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy PINB zastosował właściwy tryb likwidacji samowoli budowlanej. Podkreślił, powołując się na treść uchwały NSA z 10 stycznia 2011, sygn. akt. II OPS 2/10, że postępowanie polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, a przed sądem powszechnym. W rozpoznawanej sprawie bezspornie inwestorka, realizując przedmiotowe roboty budowlane nie legitymowała się pisemną zgodą właścicieli nieruchomości, na których zrealizowano inwestycję. WINB ocenił jednak, że brak zgody nie stanowi podstawy dla innych działań, niż weryfikacja wykonanych robót pod kątem ich zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną. Podał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego PINB w "[...]" ocenił wykonane roboty na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 24 lutego i 13 lipca 2015 r. oraz w oparciu o przedstawione opracowanie. Z oceny technicznej wynika, że roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną jednakże, jak ustalił w wyniku przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych organ odwoławczy, są one niezgodne z § 68 ust. 3 rozporządzenia, przewidującego, że szerokość użytkowa schodów zewnętrznych do budynku powinna wynosić co najmniej 1,2 m i nie może być mniejsza niż szerokość użytkowa biegu schodowego w budynku, przyjęta zgodnie z wymaganiami określonymi w ust. 1 i 2. Jak wynikało z ustaleń organu pierwszej instancji szerokość użytkowa chodów w analizowanym przypadku wynosi 0,92 m a zatem jest mniejsza o 0,28 m od szerokości minimalnej określonej w § 68 ust. 3 rozporządzenia. Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów dotyczących warunków technicznych, koniecznym było nałożenie obowiązków określonych w sentencji decyzji. Odnosząc się do kwestii zwężenia szerokości drogi dojazdowej do posesji odwołujących się organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa droga nie ma charakteru gminnej drogi publicznej, w związku z tym w odniesieniu do niej nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz Prawa o ruchu drogowym, lecz § 14 ust. 1 rozporządzenia, przewidujący, że do działek budowlanych budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Szerokość drogi dojazdowej na działkę odwołujących się z działki nr "[...]" wynosi nie mniej niż 4,3 m, co spełnia warunek określony w § 14 ust. 1 rozporządzenia. W złożonej skardze "[...]" zarzucili, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zachęca do naruszania prawa. Kwestionowana decyzja zmierza bowiem do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej i naruszenia prawa własności właściciela drogi gminnej wewnętrznej. Skarżący podnieśli ponadto, że w treści tej decyzji jest wiele nieścisłości i przekłamań, np. data zrealizowania nałożonego na inwestorkę obowiązku czy błędny tytuł zawodowy osoby sporządzającej opinię techniczną. Wywiedli, że wykonanie schodów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. WINB wyjaśnił ponadto, że wskazane przez skarżących omyłki pisarskie nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że inwestorka wykonała bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, otwór drzwiowy w miejscu otworu okiennego i wykonała, na działce nr "[...]", schody wejściowe do budynku posadowionego na działce nr "[...]". Nie jest też kwestionowane, że działka nr "[...]" jest drogą dojazdową i stanowi własność gminy "[...]", a inwestorka nie legitymuje się prawem do dysponowania tą nieruchomością (ani jej częścią) na cele budowlane. Wynika to m.in. z pisma Wójta Gminy "[...]" z dnia 26 sierpnia 2015 r. (k. 8 akt administracyjnych organu odwoławczego). Pomimo powyższych ustaleń organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w tym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest prowadzenie postępowania legalizującego stwierdzoną samowolę budowlaną. Stanowisko to w zaskarżonej decyzji wywiedziono z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W uchwale tej NSA stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, treść tej uchwały nie daje podstawy do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych z naruszeniem prawa własności. Na gruncie tej uchwały, poza wyrokami incydentalnie wyrażającymi poglądy odrębne, wykształciła się jednolita linia orzecznicza jako zdecydowanie dominująca już po podjęciu uchwały, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/1, z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, z dnia 7 października 2015 r.,, sygn. akt II OSK 320/14, dostępne (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela tut. Sąd, sprowadza się do stwierdzenia, iż potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50- art. 51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. (Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26), "w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem jest emanacją prawa własności i składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Zaznaczyć jednocześnie należy, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy spór o granice własności nie ma jednak miejsca, gdyż bezspornie inwestorka nie legitymuje się prawem do dysponowania działką nr "[...]" na cele budowlane. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, ze niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego bez zbadania czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane nieruchomością, na której wykonał samowolnie roboty budowlane, wkraczające w cudze prawo własności. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania, a zajęte w sprawie stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.