II SA/Ol 112/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi J. Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. Ch. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 15 lutego 2007r. J. C. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonych numerami "[...]" i "[...]", położonej w "[...]" i znajdującej się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 18M czyli na obszarze o funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem usług. Wnioskodawca ubiegał się o opinię co do podziału wskazanego gruntu na 12 działek. Postanowieniem z dnia 14 marca 2007r. organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował projektowany podział nieruchomości, stwierdzając, iż jest on niezgodny z ustaleniami części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku złożonego przez J. C. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2007r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego organ pierwszej instancji uznał proponowany podział działek za niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto treść zaskarżonej decyzji nasunęła wątpliwości co do zastosowania przez organ pierwszej instancji ustaleń znowelizowanego uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaszły wątpliwości czy nie zastosowano nieaktualnego już planu przyjętego wcześniejszą uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy postanowieniem z dnia "[...]" ponownie zaopiniował negatywnie podział przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając niezgodność proponowanego podziału z ustaleniami znowelizowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podniósł, że analizując rysunek planu zagospodarowania przestrzennego należy przyjąć jako zasadę podziału na działki, linie przedstawione na obszarze oznaczonym symbolem "18M". Takie założenie zaś prowadzi do wniosku, że proponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości nie odpowiada liniom podziału powierzchniowego wykazanym na rysunku planu. Ponadto propozycja wydzielenia drogi wewnętrznej nie jest zgodna z obowiązującym układem komunikacyjnym ustalonym w części opisowej i graficznej planu, a także nie uwzględnia pasa zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 5 m w części obejmującej działki przyległe do pasa drogowego projektowanego przebiegu drogi krajowej. Organ podniósł również, że zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego z dnia "[...]" wydane zostało pozwolenie na budowę parkingu na 24 stanowiska dla samochodów osobowych, na działce nr "[...]" w obrębie wsi "[...]". Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik J. C., podnosząc, że załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" nie zawiera żadnych zasad podziału terenu 18 M na działki. Zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi wówczas, gdy projekt podziału nie narusza ustaleń planu. Na tym etapie opiniowania projektu podziału nieruchomości nie można zatem wymagać od właściciela gruntu szczegółowego zaprojektowania zagospodarowania poszczególnych działek. Podziału nieruchomości nie uzależnia się też od wydzielenia działek pod budowę ulic ale od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się przedstawiona przez organ zmiana ciągów komunikacyjnych, jaka zostanie spowodowana podziałem nieruchomości, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W zażaleniu podkreślono, że skoro żaden przepis planu wprost nie przewiduje zakazu podziału nieruchomości, to takiego zakazu nie można w żaden sposób domniemywać w drodze jakiejkolwiek wykładni. Ponadto odwołujący się podniósł, że część opisowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić podstawę oceny zgodności wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami takiego planu. Rysunek zaś powinien być pomocniczym i posiłkowym ale nie rozstrzygającym kryterium oceny. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Według organu II instancji w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest wskazań dla przedmiotowej nieruchomości odnośnie możliwości jej podziału. Natomiast w części graficznej nie oznaczono dla wnioskowanego terenu jakichkolwiek zasad podziału. Pozwala to stwierdzić, że proponowany podział nieruchomości jest niezgodny z zapisami planu miejscowego. Skoro bowiem organ gminy nie przewidział zasad podziału nieruchomości należących do wnioskodawcy to należy uznać, że podział taki jest niedopuszczalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało jednocześnie rację pełnomocnikowi skarżącego, że występując o podział działki wnioskodawca nie musiał zabezpieczyć pasa na urządzenie zieleni izolacyjnej, a wydzielenie dróg wewnętrznych nie przesądza o naruszeniu ciągów komunikacyjnych. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł w imieniu J. C. jego pełnomocnik, wnosząc o uchylenie tego postanowienia. W motywach skargi podniesiono, że załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" nie zawiera żadnych zasad podziału terenu 18M na działki. Opierając się na stanowisku judykatury, pełnomocnik skarżącego wskazał, że na etapie wstępnego opiniowania projektu podziału nieruchomości nie można wymagać od właściciela gruntu szczegółowego zaprojektowania zagospodarowania poszczególnych działek. Wystarczające jest bowiem samo oświadczenie wnioskodawcy. Poza tym przepis art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dni 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 , poz. 2603 z 2004r.) nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic ale od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem według ustaleń planu, teren, na którym znajduje się podlegająca podziałowi nieruchomość przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową z usługami i temu celowi odpowiada koncepcja zagospodarowania przedstawiona przez wnioskodawcę. Wskazał on bowiem, że celem sporządzonego projektu podziału było wydzielenie działek pod jednorodzinna zabudowę mieszkaniową i usługową. Niezasadne jest również stanowisko, że skoro w planie nie określono zasad podziału, to jest on w ogóle niedopuszczalny. Natomiast część graficzna planu miejscowego nie może samodzielnie stanowić podstawy do wywodzenia z niej samoistnych ustaleń nie korespondujących z częścią tekstową. Pełnomocnik skarżącego powołał się także na uchwałę z dnia 1 marca 1999r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą w składzie pięciu sędziów, w której wskazano, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie ustalono zasad podziału nieruchomości objętych wnioskiem, co powoduje, że proponowany podział nie może być uznany za zgodny z zapisami tego aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z ust. 4 tego artykułu wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tą wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Ustawodawca w art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określił, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2002r., I SA 1400/00)). Wskazać w tym miejscu należy również za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001r. (IV SA 282/2001), że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 poz. 139) gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może ustalić zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Oznaczało to w okresie obowiązywania tej ustawy do dnia 10 lipca 20003r., możliwość określenia reguł zabudowy, nie wyłączając zagospodarowania terenu i intensywności zabudowy. Oznacza to także kompetencję do określenia minimalnej wielkości działek przeznaczonych pod zabudowę. Trzeba zauważyć, że wskazana regulacja prawna obowiązywała w dniu uchwalenia uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]" oraz uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmian Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi "[...]". Rada Gminy dysponowała zatem podstawą prawną oraz narzędziem do określenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu i sposobu wykonywania własności poprzez ustalenie minimalnej wielkości działek jakie mogą powstać w wyniku podziału nieruchomości na wyodrębnionym obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina działając w ramach swoich uprawnień planistycznych była uprawniona do ustanowienia takich regulacji. Z analizy planu miejscowego Rady Gminy nie wynika, aby organ samorządu terytorialnego skorzystał z tej możliwości. Żaden zapis planu miejscowego gminy nie reguluje bowiem minimalnej wielkości działek jakie mogą powstać w wyniku ich podziału. W ocenie Sądu więc nie jest poparte argumentem prawnym stanowisko organu II instancji, że skoro w planie nie określono zasad podziału działek, to taki podział w ogóle jest niedopuszczalny. Brak regulacji zakazujących podziału tego rodzaju nieruchomości stanowi wręcz przesłankę sankcjonującą dokonywanie takich działań. Nie jest bowiem dopuszczalne wyinterpretowanie takiego zakazu w drodze wykładni prawa przez organ administracji publicznej. Prowadzi to bowiem do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, które działają w granicach i na podstawie prawa, co z kolei ogranicza ich dowolność we władczym działaniu wobec obywateli. Wykładnia planu miejscowego pociągająca za sobą skutki prawne doniosłe zarówno dla właścicieli jak i dla jednostki samorządu powinna być zatem dokonywana z daleko idącą ostrożnością. Orzekając w przedmiocie wniosku w sprawie zaopiniowania podziału nieruchomości organ administracji publicznej zobowiązany był uwzględnić (w myśl przepisu art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tej perspektywy ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie i czy stwarza możliwość przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem określonym w planie miejscowym. Stwierdzenia organu II instancji, że proponowany podział jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, ponieważ w części opisowej brak jest wskazań co do podziału, a w części graficznej nie oznaczono dla tego terenu jakichkolwiek zasad podziału, nie zawierają żadnych argumentów merytorycznych i nie spełniają wymogów prawidłowego orzekania w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Organ wprawdzie słusznie stwierdza, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi wówczas, gdy przedstawiony projekt nie narusza zapisów takiego planu. Jednak na gruncie przedmiotowej sprawy nie wskazał naruszenia konkretnych zapisów planu miejscowego, nie wykazując tym samym niezgodności podziału z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkalne i usługowe. Rację ma skarżący podnosząc, że z załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy "[...]" stanowiącego integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikają zasady dotyczące podziału 18M terenu. Słusznie wskazano w skardze, że część graficzna planu nie może stanowić podstawy do wywodzenia z niej samoistnych ustaleń nie korespondujących z częścią tekstową. Należy w tym miejscu zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 23 listopada 2005r. (I SA/Wa 1918/04), który podniósł, że wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu, wskazując jednak stronom jakie jest przeznaczenie terenu tych działek, o podział których wnoszą i na jakiej części opisowej planu została oparta opinia. Chybiony też jest pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji mówiący o tym, że za niedopuszczalnością podziału przedmiotowej działki przemawia nie tylko brak zapisu dotyczącego możliwości jej podziału, ale także zapisy dotyczące terenów oznaczonych symbolami "65R" i "72R", gdzie określono zasady ich podziału. W tym miejscu wskazać należy, że z zapisów dotyczących działek siedliskowych o wskazanych symbolach nie można wywodzić, iż takie same zasady podziału dotyczą wszystkich pozostałych działek na terenie wsi "[...]", bo gdyby tak było to żadna z działek nie mogłaby mieć mniej niż 1500 metrów kwadratowych. Jednocześnie zapis dotyczący ograniczeń powierzchniowych nowotworzonych działek siedliskowych przekonuje o tym, iż Rada Gminy uchwalając Miejscowy Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi "[...]" w pełni zdawała sobie sprawę z możliwości wprowadzenia ograniczeń dotyczących podziału działek, jednak jeżeli tego nie uczyniła to nie można wywodzić, iż takie ograniczenia istnieją. Odnosząc się natomiast do kwestii dostępu nowych działek do drogi publicznej, trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obowiązywał już w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się jednak również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ze znajdującej się w aktach sprawy wstępnej mapy podziału wynika, że sprawa dostępu do drogi publicznej nowo wydzielanych działek została w niej ustalona. Na podstawie mapy można stwierdzić, że na tym etapie postępowania, dla każdej z projektowanych do wydzielenia działek przewidziano dostęp do drogi publicznej bądź bezpośrednio, bądź przez ustanowienie służebności drogowej. Dopiero jednak na kolejnym etapie przy zatwierdzaniu projektu podziału nieruchomości można byłoby zobowiązać właścicieli poszczególnych działek do ustanowienia służebności drogi koniecznej w wypadku braku bezpośredniego dostępu takich działek do drogi publicznej (Gospodarka nieruchomościami, Komentarz, Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska, wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003). Słuszny jest również zarzut skargi, że w związku z brakiem szczegółowych regulacji odnośnie wstępnego etapu opiniowania projektu podziału nieruchomości, nie można wymagać od właściciela gruntu szczegółowego zaprojektowania zagospodarowania poszczególnych działek. Takie stanowisko potwierdza też przywołana przez stronę skarżącą niepublikowana uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999r., w której podniesiono, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału odpowiednich dokumentów. Teren, na którym znajduje się podlegająca podziałowi nieruchomość przeznaczony został generalnie pod zabudowę mieszkaniową z usługami i organ nie wykazał, że proponowany przez skarżącego podział działek sprzeciwiałby się temu celowi. Tym bardziej, że strona skarżąca wskazała, że celem sporządzonego projektu podziału jest wydzielenie działek pod jednorodzinną zabudowę szeregową i usługową, co jest zbieżne z przeznaczeniem tych terenów określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wydając niniejszy wyrok nie przesądza kategorycznie o treści przyszłego postanowienia dotyczącego zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, jednak organ wydając ponownie opinię zobowiązany jest do zbadania proponowanego podziału gruntu ściśle pod kątem zgodności z przyjętym planem zagospodarowania przestrzennego. Ewentualna niezgodność z takim planem musi być precyzyjnie wykazana. Należy jeszcze raz podkreślić, że brak regulacji odnośnie podziału nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do automatycznego wydania negatywnej opinii co do takiego podziału na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.