II SA/Ol 1120/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działając z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]", odmówiła przyznania M. D. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na J. D.. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna przysługuje on osobie, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli decyzja przyznająca jej prawo do tego świadczenia wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013r. Wskazano, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" przyznano M. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. D. na okres od 1 listopada 2012r. do 30 czerwca 2013r. Zatem przedmiotowa decyzja nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., ponieważ w tym dniu M. D. nie posiadała już prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji w ocenie organu brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz Konstytucji RP i wniosła o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna. Podała, że w czasie gdy orzekało Kolegium nie było podstawy prawnej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, gdyż art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiły podstawę jedynie do przyznania świadczenia do 30 czerwca 2013r. Jednakże gdyby organ I instancji wydał prawidłową decyzję w dniu 22 listopada 2012r., to otrzymałaby świadczenie na czas nieokreślony, gdyż jej mąż legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na stałe. Odwołująca się podniosła także, że art. 11 ust. 3 ustawy zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, a celem ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które to świadczenie utraciły od dnia 1 lipca 2013r., do których zalicza się odwołująca. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia "[...]" Kolegium przyznało M. D. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania opieki nad mężem od dnia 1 listopada 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 298/13). Wskazano, że w dacie orzekania (zarówno przez Kolegium, jak i WSA w Olsztynie) obowiązywał art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, gdyż zapis art. 11 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy utracił moc z dniem 16 grudnia 2013r., na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. Wobec zatem ustalenia prawa M. D. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem do dnia 30 czerwca 2013r., w dniu 1 lipca 2013r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie została zatem spełniona ustawowa przesłanka do otrzymania zasiłku dla opiekuna, zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wskazano przy tym, że Kolegium nie neguje, że odmowa przyznania M. D. prawa do zasiłku dla opiekuna może rodzić poczucie krzywdy i niesprawiedliwości społecznej, zwłaszcza w związku z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże ustawodawca, realizując wyrok Trybunału, uregulował prawo osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a Kolegium nie jest uprawnione do oceny konstytucyjności uchwalonych przepisów. Na powyższą decyzję skargę wniosła M. D., żądając jej zmiany poprzez przyznanie jej zasiłku dla opiekuna. Ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że przyznane jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także wygasło z mocy prawa, gdyż fakt że przyznano jej to świadczenie tylko do 30 czerwca 2013r. jest skutkiem zastosowania art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium - rozpoznając odwołanie - naruszyło zasadę słusznego interesu obywateli, zawartą w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż winno brać pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy. Podniosła, że nie może być obciążona odpowiedzialnością za błędy urzędników, a tylko to spowodowało że nie otrzymała świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Zatem dokonane przez Kolegium różnicowanie obywateli narusza - w ocenie skarżącej - art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą ustalenia skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem uznając, że nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania zasiłku dla opiekuna, zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r. poz. 567), gdyż wobec ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013r. (na mocy decyzji Kolegium z dnia "[...]"), w dniu 1 lipca 2013r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej to prawo. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy obu instancji zastosowały literalną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Należy zatem wskazać, że rzeczywiście art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548 oraz Dz.U. z 2013r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013r. W ocenie Sądu literalna wykładnia tego przepisu nie jest jednak wystarczająca do prawidłowego jego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz funkcjonuje w pewnym kontekście systemowym. Przy jego wykładni nie sposób pominąć także intencji ustawodawcy i, co za tym idzie, wykładni celowościowej. Należy zatem mieć na względzie okoliczność, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzające że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, co wyraźnie wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl). Przy czym w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Zatem intencją ustawodawcy było objęcie nowym świadczeniem osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wprowadzenia ustawy nowelizującej. Przy czym w ocenie Sądu do kręgu takich osób należy zaliczyć także skarżącą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, gdyż orzeczenie o niepełnosprawności jej męża zostało wydane na stałe, a jedynie z uwagi na zmianę wyżej powołanych przepisów oraz datę orzekania przez organ, przyznano jej to świadczenie jedynie na okres do 30 czerwca 2013r. Okoliczność ta nie może jednak pozbawiać skarżącej prawa zasiłku dla opiekuna. Przyjęcie przez organy, że warunkiem ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna było istnienie w dniu 1 lipca 2013r. decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pieniężnego, która w tym dniu wygasłaby z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw prowadziłoby - jak słusznie podnosi skarżąca - do nieuprawnionego, z punktu widzenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywatela wobec prawa, zróżnicowania sytuacji prawnej osób uprawnionych do otrzymania świadczenia na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, jedynie z tej przyczyny, że ich wniosek został rozpatrzony w późniejszym terminie. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że decyzja o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 listopada 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. została wydana przez Kolegium dopiero w dniu "[...]", a więc już po wygaśnięciu z mocy prawa decyzji ustalających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych. Stało się tak na skutek związania Kolegium prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 298/13). Zaakcentowania wymaga jednak, na co zwracała uwagę także skarżąca, że zanim doszło do wydania decyzji Kolegium z dnia "[...]", organy obu instancji rozpatrywały już wniosek skarżącej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (każdy z organów wydał w tej sprawie odrębne decyzje), a wydana przez Kolegium ostateczna decyzja z dnia "[...]" została uchylona powołanym wyrokiem Sądu. W tych okolicznościach przyjęcie, że warunkiem ustalenia prawa skarżącej do zasiłku dla opiekuna jest istnienie w dniu 1 lipca 2013r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego godziłoby zarówno w zasadę skuteczności orzeczeń sądowych, jak i w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Obie te zasady stanowią zaś fundament konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), przy czym skuteczność orzeczeń sądowych stanowi także element konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, gdyby świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej zostało decyzją organu I instancji z listopada 2012r., to otrzymałaby je na czas nieokreślony. Tym samym decyzja taka wygasłaby z dniem 1 lipca 2013r. i nie organy nie miałyby wątpliwości co do faktu, że skarżąca spełnia kwestionowany przez nie warunek do przyznania jej zasiłku dla opiekuna. Skoro więc skarżąca, na skutek wyżej powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2013r., została zaliczona przez Kolegium w decyzji z dnia "[...]" do kręgu osób, które na mocy art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, zachowują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013r., to tym samym, konsekwentnie winna być potraktowana jak osoby, których decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię systemową i celowościową art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.