II SA/Ol 1127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. Ł. K. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci: M. K., ur. 2005 r., B. K., ur. 2007 r. oraz Z. K., ur. 2013 r. Decyzją z dnia ’[...]", Nr "[...]", Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmówił przyznania Ł. K. świadczenia wychowawczego na dzieci: M. K. oraz B. K., natomiast przyznał świadczenie na dziecko Z. K. Powodem odmowy przyznania świadczenia na dzieci M. K. oraz B. K. był fakt, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi przez ojca Ł. K. nie odbywa się w systemie opieki naprzemiennej, która zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, stanowi przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 17 grudnia 2010 r. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce ich pobytu przy matce. Jednocześnie ustalono kontakty ojca Ł. K. z małoletnimi dziećmi, co nie jest orzeczeniem o opiece naprzemiennej. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. K. wniósł o jej zmianę poprzez uwzględnienie ojca opiekującego się synami M. i B. K. naprzemiennie z ich matką na podstawie wyroku Sądu Okręgowego i przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dzieci. Podniósł, że w wyroku kontakty z dziećmi zostały ustalone bardzo szczegółowo i wskazał, że analizując dni, kiedy dzieci przebywały z nim w roku 2016, to wyszło, że spędzili razem 212 dni w roku, odpowiednio: w styczniu 21 dni, w lutym 17 dni, w marcu 19 dni, w kwietniu 6 dni, w maju 16 dni, w czerwcu 19 dni, w lipcu i w sierpniu po 15 dni, we wrześniu 17 dni, w październiku 20 dni, w listopadzie 18 dni i w grudniu 19 dni. Dodał, że pomimo tego, iż adres zameldowania dzieci jest przy matce, to z ojcem spędzają bardzo dużo czasu, a on ponosi wtedy koszty ich utrzymania, przyjazdów i odjazdów, żywienia, ubioru oraz zawożenia na zajęcia dodatkowe. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojenie jego potrzeb życiowych. Przytoczono treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 195), w którym przewidziano regułę podziału świadczenia wychowawczego m.in. w sytuacji gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Zatem w przypadku braku takiego orzeczenia sądu, organ orzekający w sprawie świadczenia wychowawczego nie ma podstaw do samodzielnego ustalania kwestii czy opieka nad dzieckiem sprawowana jest w sposób naprzemienny. W niniejszej sprawie nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego, gdyż brak jest orzeczenia sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej. Kolegium wyjaśniło również, że pojęcie opieki naprzemiennej pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Natomiast z dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a także Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie wprowadzenia instytucji opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Jednakże opieka naprzemienna nie została w tym akcie zdefiniowana. Wskazano, że organy administracji nie mogą orzekać wbrew woli ustawodawcy, który orzekanie w zakresie istnienia opieki naprzemiennej pozostawił w kompetencji sądu powszechnego. Podkreślono, że rozstrzygnięcie wyłącznie o kontaktach ojca z dziećmi nie jest tożsame z ustanowieniem opieki naprzemiennej, nawet jeśli częstotliwość tych kontaktów mogłaby wskazywać na faktyczne sprawowanie opieki nad dziećmi. W ocenie organu ustanowienie opieki naprzemiennej musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Skargę na decyzje Kolegium wywiódł do tut. Sądu Ł. K. domagając się jej uchylenia i przyznania świadczeń na synów. W uzasadnieniu podniósł, że Kolegium powołało przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz znowelizowanych w 2015 r. ustaw Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz Kodeks postępowania cywilnego, jednakże jego zdaniem nie można wydawać decyzji w oparciu o prawo wprowadzone w latach 2015-2016, posiłkując się wyłącznie treścią wyroku sądowego wydanego w okresie, gdy przepisy te nie obowiązywały. W ocenie skarżącego z wyroku Sądu jednoznacznie wynika, iż władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom i w okresach wskazanych w tym rozstrzygnięciu synowie będą pod jego opieką. Zarzucił, że Kolegium zupełnie pominęło okresy, w których dzieci przebywają wraz z ojcem. Zdaniem skarżącego skoro ustawa nie zawiera definicji "opieki naprzemiennej", to błędnym jest opieranie się wyłącznie na literalnym brzmieniu treści wyroku sądowego o ustaleniu kontaktów, z pominięciem dowodów dotyczących faktycznego sprawowania takiej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na synów. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na dzieci, z uwagi na fakt, iż miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, pobyt dzieci u skarżącego nie został uregulowany orzeczeniem sądu w sprawie opieki naprzemiennej, a jedynie ustalony z matką dzieci. Wskazać pozostaje, że podstawę materialnoprawną rzeczonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej jako: u.p.p.w.d). Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., rodzina w rozumieniu tej ustawy - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, że małżeństwo skarżącego i jego byłej żony zostało rozwiązane na mocy wyroku Sądu Okręgowego z dnia 17 grudnia 2010 r., gdzie Sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi M. i B. K. powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce. Jednocześnie Sąd w ww. wyroku ustalił kontakty skarżącego z dziećmi. W ocenie Kolegium, przedstawiony przez skarżącego sposób sprawowania opieki, w świetle prawomocnego orzeczenia Sądu znajdującego się w aktach, nie jest opieką naprzemienną. Organy uznały, że skarżący nie sprawuje naprzemiennej opieki nad dziećmi, ponieważ nie wynika to z wyroku Sądu Okręgowego z dnia 17 grudnia 2010 r. Wskazać jednakże pozostaje, że stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm., dalej jako: k.r.o.), w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a k.r.o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestie związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami. Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Organy nie dostrzegły nadto istotnej okoliczności. Mianowicie, pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r., natomiast wyrok, do którego odwołują się te organy został wydany w 2010 r. W wyroku tym Sąd ustalił kontakty skarżącego z synami. Czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji Sądu. Przyjęcie takiej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w zakresie opieki naprzemiennej byłoby swoistym premiowaniem rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi, w stosunku do tych rodziców, którzy są w stanie to uczynić bez ingerencji Sądu. Takie zaś postępowanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, a wręcz godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa. Nadto, na co nie zwróciły uwagi organy orzekające w tej sprawie, że zaprezentowana przez nie wykładnia pojęcia opieki naprzemiennej, o której mowa w ostatnim członie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu powszechnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez obojga rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej orzeczenia, w którym sąd ten musiałby wprost orzec o opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z możliwością szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, zaprezentowana przez organy wykładnie wskazanego pojęcia oraz żądanie przedstawienia wyroku sądu, w którym o takiej opiece naprzemiennej orzeknie sąd nie znajduje oparcie w brzmieniu wskazanego przepisu. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia oznaczałaby każdorazowo wystąpienie do sądu, wręcz zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami, oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla jego rozpoznania. W ocenie Sądu, taka wykładnia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. nie znajduje uzasadnienia, gdyż to organy orzekające w sprawie winny same dokonać oceny, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne stosunki w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowią wystarczającą podstawę do rozważenia zaistnienia opieki naprzemiennej, poprzez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że orzeczenie Sądu Okręgowego nie wyklucza sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Władza rodzicielska została bowiem powierzona obojgu rodzicom. Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, to będą podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Przyjąć również należy, że opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu, bowiem to sąd pozostawił rodzicom sposób sprawowania opieki nad dziećmi w ramach porozumienia orzekając, że władza rodzicielska nad dziećmi przysługuje obojgu rozwiedzionym rodzicom. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. W ocenie Sądu jednakże, stan faktyczny tej sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący. Tymczasem organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie sposobu sprawowania opieki nad dziećmi przez skarżącego. W tym celu niezbędne będzie przeprowadzenie, w myśl przywołanego przepisu art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d., wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącego jak i u jego byłej żony, w celu ustalenia, kto faktycznie i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dziećmi, gdzie dzieci zamieszkują w czasie pobytu u drugiego rodzica, jak wygląda opieka w czasie, kiedy dzieci przebywają u skarżącego, a także czy była żona skarżącego nie wystąpiła już z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, rzeczą oczywistą jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji, gdyż ocena ta po prostu nie jest możliwa z uwagi na uchybienia występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.