II SA/Ol 113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2015 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym wniosku B.N. i T.N., A.M. i G.M., T.W., K.G. i P.G., K.T. i A.T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.N. i T.N., A.M. i G.M., T.W., K.G. i P.G., K.T. i A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 26 stycznia 2015 r. B.N. i T.N., A.M. i G.M., T.W., K.G. i P.G., K.T. i A.T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołań, utrzymało w mocy decyzję wydana z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża [...], na części działki nr geod. [...] o pow. 4,57 ha w obrębie S., gm. G. Zarzucono podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i postepowania, w tym w szczególności obrazę przepisów art. 113 i art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia podczas, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Z uwagi na wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W treści skargi poza złożonym wnioskiem nie przedstawiono argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2015 r. (data wpływu do organu 16 luty 2015 r.) skarżący powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po rozpoczęciu eksploatacji kopalni kruszywa. Podkreślono, że planowane przedsięwzięcie jest planowane m.in. na gruntach kasy III, które podlegają szczególnej ochronie prawnej. Dojazd do planowanej inwestycji także odbywałby się gruntami klasy III, co skutkuje degradacją tych gruntów. Podano, że na skutek licznych interwencji Okręgowy Urząd Górniczy przeprowadził kontrolę działalności inwestora w zakresie złoża [...] i [...], w trakcie których stwierdzano szereg nieprawidłowości kończących się wnioskami o ukaranie inwestora i mandatami. Wobec tego kolejna eksploatacja kruszywa w kopalni, tym razem bezpośrednio w samej wsi S., przez tego samego inwestora, mimo, że dwie poprzednie znajdują się w likwidacji spowoduje znaczną degradację środowiska naturalnego. Takiej samej degradacji ulegną drogi wywozu urobku bezpośrednio przebiegające przez wieś, budynki posadowione bezpośrednio przy niej, jak również zagrożone zostanie bezpieczeństwo osób przemieszczjących się nią, w tym dzieci. Nikt bowiem nie może zagwarantować bezpiecznego ruchu drogowego, o czym informowane są władze samorządowe i wojewódzkie. W piśmie z dnia 5 marca 2015 r., będącym odpowiedzią na przekazany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak jest wystarczających podstaw do uznania, że planowane przedsięwzięcie sprowadzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Obawy skarżących sprowadzają się do przewidywanej degradacji środowiska oraz spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa okolicznych mieszkańców przez planowaną inwestycję, przy czym obawy te nie znajdują żadnego uzasadnienia w gromadzonym materiale dowodowym sprawy. Uczestnik postępowania K.N. w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r. wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności podniesiono, że wstrzymaniu mogą podlegać tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i podlegają wykonaniu, natomiast w przedmiotowej sprawie skarżona decyzja nie jest decyzją nadającą się do wykonania i podlegającą wykonaniu na podstawie art. 61 § 3 ppsa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołuje skutków materialnoprawnych, bowiem nie rodzi po stronie inwestora żadnych uprawnień ani obowiązków. Decyzja ta nie upoważnia do wydobywania kopalin - kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Wobec tego nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodować trudnych do odwrócenia skutków. Nadto w ocenie uczestnika postepowania w sprawie tej nie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 ppsa. Skarżący także nie udowodnili ani nie uprawdopodobnili swoich twierdzeń i zarzutów co do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 ustawy ppsa.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Nadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA), na którą to okoliczność wskazał w swoim piśmie procesowym uczestnik postepowania K.N. Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.) Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Podobny charakter posiada decyzja okreslająca środowiskowe uwa5unkowaniamzgiody na realizację inwestycji Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. W związku z powyższym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja taka nie nadaje się do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna Kolegium, której przedmiotem była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zatem w tym znaczeniu taka decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie kreuje stanu prawnego w postaci trudnych do odwrócenia skutków, bądź też nie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Trudno bowiem uznać za takie niebezpieczeństwo konieczność poniesienia kosztów sądowych przez stronę, zwłaszcza, że w sytuacji uwzględnienia skargi te koszty sądowe podlegają przyznaniu od strony przeciwnej. Nadto należy podzielić pogląd przedstawiony w postanowieniu NSA z dnia 5 października 2004 r. sygn. OZ 485/04 (dostępny w CBOSA), że rozstrzygnięcia kasatoryjne ze swej istoty nie wywołują takich skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy ppsa, bowiem skutki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą wystąpić - co do zasady - dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do istotny. Powyższe oznacza, że skarżąca nie uwiarygodniła zgłoszonego żądania. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy narusza prawo, bowiem podjęta została z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak bowiem stwierdzono wyżej naruszenia o których wskazano w skardze, dotyczące ponownego prowadzenia postępowania przez organ I instancji nie uzasadniają twierdzenia, że wykonanie decyzji uchylającej organu odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też zachodzi w tym wypadku niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bowiem jak wskazano wyżej taka decyzja nie nadaje się do wykonania i wykonania takiego nie wymaga. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.