II SA/Ol 1131/23

Dnia 9 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie "K." (...) (dalej jako: "strona", "skarżący", "Stowarzyszenie"), zwróciło się do Burmistrza M. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kopii (lub fotokopii) wszystkich prognoz skutków finansowych sporządzenia (zmiany) planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących obligatoryjny element uchwalonych planów. Dokumenty miały dotyczyć okresu od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia dzisiejszego. Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r., organ wezwał stronę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia 4 maja 2023 r. strona wyjaśniła, że wniosek zawiera żądane uzasadnienie. Ponadto wykonanie kserokopii nie wymaga przetworzenia żadnych informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., Burmistrz Miasta M. (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zawartym we wniosku zakresie, w części dotyczącej: wydania kopii wszystkich prognoz skutków finansowych uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia dzisiejszego. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "K.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji, oceniając przedmiotowy wniosek winien ustalić, czy udzielenie żądanej informacji będzie się wiązać z koniecznością jej przetworzenia. Organ winien wskazać, jakie czynności konkretnie musi podjąć, aby wytworzyć żądaną informację, tak aby możliwa była weryfikacja oceny przeprowadzonej przez ten organ. Organ nie wyjaśnił, jakie elementy decydują o przetworzonym charakterze informacji, jakie konkretnie czynności będzie musiał wykonać oraz w zakresie jakich punktów te dodatkowe czynności będą musiały być podjęte. Argumentacja organu co do uzasadnienia, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi bez wskazania konkretnych działań organizacyjnych, które musiałby wykonać (ewentualnie kosztów finansowych, które musiałby ponieść), aby informacji udzielić, nie może zostać uznana za wystarczającą. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 4 sierpnia 2023 r., organ pierwszej instancji wezwał stronę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Wskazano, ze dane z kilkunastu lat zmuszą organ do poszukiwania danych w dokumentach źródłowych (papierowych) oraz do sporządzenia kopii tych dokumentów. Obecnie Rada posiada 30 planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Potrzebnych jest ok. 40 roboczogodzin pracownika Urzędu. Odpowiadając na wezwanie z dnia 4 sierpnia 2023 r., skarżąca wyjaśniła, że wezwanie jest bezprzedmiotowe, nieuprawnione, a zawarte w nim treści zmierzają do utrudnienia uzyskania informacji publicznej. Decyzją z dnia 21 września 2023 r., organ pierwszej instancji ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zawartym we wniosku w zakresie, w części dotyczącej: wydania kopii wszystkich prognoz skutków finansowych uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia dzisiejszego. W uzasadnieniu wskazano, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja taka powinna być uznana za informację przetworzoną, co wiąże się z tym, że zbiór wnioskowanych danych nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem informacji. Dane z kilkunastu lat, o jakie wnioskuje strona, zmuszą organ do poszukiwania danych w dokumentach źródłowych oraz do sporządzenia kopii tych dokumentów. Na obecną chwilę Gmina posiada 30 planów miejscowych procedowanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Do przygotowania tego zakresu informacji potrzebnych jest ok. 40 roboczogodzin pracownika Urzędu. W Urzędzie zatrudniony jest jeden pracownik, który zajmuje się zadaniami z zakresu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planowania przestrzennego w gminie, a oczywistym jest, że oprócz sporządzenia wnioskowanej informacji zobowiązany on jest do wykonywania szeregu innych zadań związanych ze stanowiskiem pracy. Na wskazane wyliczenie nakładu czasu wymaganego do realizacji wniosku składa się: - zlokalizowanie dokumentów źródłowych (czy zostały przekazane do archiwum, czy znajdują się u pracownika merytorycznego) oraz ewentualne odszukanie zbioru dokumentów w archiwum – od 4 do 8 godzin, - przeanalizowanie i zebranie dokumentacji – od 6 do 10 godzin, - sporządzenie kserokopii prognoz skutków finansowych uchwalonych miejscowych planów – 30x45 min. = ok. 22,5 godz. We wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie nie został wykazany zakres, w jakim żądana informacja miałaby być szczególnie istotna dla interesu publicznego. Prawo do informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienie z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca winien wykazać, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Zdaniem organu, przedmiot żądania nie cechuje się przymiotem istotności dla interesu publicznego, a wręcz przeciwnie, ilość żądanych permanentnie informacji i wielość składanych pism zaburza możliwość realizacji zadań własnych przez Gminę. O ile organ uważa, że obywatele jak najbardziej winni sprawować kontrolę nad zgodnym z prawem funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego, o tyle nie może mieć miejsca wypaczenie tego rodzaju uprawnienia. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 15 listopada 2023 r., Kolegium utrzymało decyzję w mocy w całości. W ocenie składu orzekającego, bezsprzecznie wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Dotyczy bowiem co do zasady gospodarowania szeroko rozumianym majątkiem publicznym, a ta kategoria spraw została wymieniona w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p. Pojęcie majątku powinno być rozumiane w sposób szeroki, to jest z uwzględnieniem zarówno aktywów jaki i pasywów występujących po stronie danego podmiotu. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten wymaga wykonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Uzyskanie informacji przetworzonej ma być szczególnie istotne dla interesu społecznego, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Wnioskodawca żądający informacji przetworzonej powinien więc wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał jednak szczegółowo motywów, którymi się kierował występując o informację publiczną. Nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza realnie wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organu. Argumentacja jest bardzo ogólnikowa, nie wskazuje na indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Kolegium przyjmując, że żądana informacja ma charakter przetworzony, uznało, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego, a więc kwalifikowanego interesu publicznego. Dlatego utrzymało skarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia 15 listopada 2023 r., Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonych decyzji i zobowiązane Burmistrza do udostępnienia żądanych informacji publicznych. Skarżący wskazał, że istotą odmowy udostępnienia żądanej informacji jest argument niewykazania żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej przez stronę informacji dla dobra ogółu lub interesu publicznego. Skarżący stwierdził, że podniósł aspekt prawidłowości gospodarowania mieniem publicznym w precyzyjnie wskazanym obszarze działania prawnego Burmistrza. Chodziło o ustalenie, czy nie dochodzi do potencjalnych nadużyć polegających na odstąpieniu od sporządzenia wymaganych prawem prognoz finansowych do uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, wszelkie wyjaśnienia dotyczące motywów działania Stowarzyszenia i sposobu, w jaki uzyskana informacja wpłynie na poprawę funkcjonowania magistratu mikołajskiego akcentowane są od samego początku. Dlatego strona uważa, że wykazała istotność dla interesu publicznego, ale wyjaśniła też, w jaki sposób zamierza te informacje wykorzystać. Ponadto w ocenie skarżącego wykonanie kserokopii nawet kilkudziesięciu prognoz nie czyni z odpowiedzi na zapytanie informacji przetworzonej. Prognoz skutków finansowych nie wykonywano zaś w ogóle. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późń. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu ocenie Sądu poddane zostały decyzje w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Udostępnieniu podlega więc m.in. informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Przepisy u.d.i.p. nie definiują jednak pojęcia informacji przetworzonej, wskazując jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1534/21 (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja publiczna, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14). Za informację przetworzoną może zostać również uznana informacja, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13, dostępne w CBOSA). Wskazuje się również, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, dostępny w CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Informacja przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową, gdyż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym, również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, dostępne w CBOSA). Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), gdyż wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną. Dlatego też uznanie danej informacji za przetworzoną wymaga uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy i nie może sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że argumenty przywołane przez organy w wydanych decyzjach nie przekonują o prawidłowości oceny, że wniosek skarżącego z 3 kwietnia 2023 r. dotyczy informacji przetworzonej. W uzasadnieniu decyzji z 21 września 2023 r. organ pierwszej instancji nie podał praktycznie żadnych konkretnych danych, które mogłyby uzasadniać zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Powoływanie się na orzeczenia sądów bez odniesienia się do konkretnego żądania nie jest wystarczające do uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną. Wprawdzie organ przedstawił wyliczenia nakładu czasu wymaganego do realizacji przedmiotowego wniosku, jednak nie wskazał, jak dokonał tych szacunków i czemu przyjął tak znaczną ilość czasu na realizację poszczególnych etapów przygotowania żądanych przez skarżącego danych. Należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek, mimo że obejmował podanie danych za kolejne lata, nie wymagał przeprowadzenia obszernej analizy, czy też dokonania skomplikowanych obliczeń lub zestawień. Podany czas wskazany przez organ jako niezbędny do przygotowania żądanej informacji nie jest wiarygodny. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonanie jednej kserokopii zajmuje 45 minut. Także czas niezbędny do zlokalizowania dokumentów źródłowych, do odszukania zbioru dokumentów, czy przeanalizowania i zebrania dokumentacji wydaje się zawyżony i nieuzasadniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej, czy też uznania jej za przetworzoną nie może też przesądzać to, ilu pracowników jest zatrudnionych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Liczba zatrudnionych osób w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozstrzyga o możliwości uznania informacji za przetworzoną, ani tym bardziej nie uzasadnia odmowy jej udostępnienia. W ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, lecz jest to informacja prosta, dlatego też skarżący nie miał obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu w jej pozyskaniu. W tym stanie rzeczy, ponieważ Sąd nie dostrzegł żadnych podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.