II SA/Ol 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[..]" w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej 1/stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata M. S. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" organ I instancji umieścił M.K. w Domu Pomocy Społecznej dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w A. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B.K., matka M.K., wskazując, że nie wyraża zgody na umieszczenie syna w Domu Pomocy Społecznej, ponieważ sama zapewni synowi opiekę. Do odwołania dołączyła kserokopie pism sporządzonych przez syna, w których nie wyraża on zgody na pobyt w Domu Pomocy Społecznej i deklaruje chęć powrotu do domu rodzinnego. Odwołanie to B.K. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A, które przekazało je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B, a z kolei to Kolegium przekazało odwołanie – mając na względzie miejsce zamieszkania B.K. – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 20 lipca 2010r.,, wydanym na wniosek Prokuratora Okręgowego, wyraził zgodę w imieniu M. K. na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 11 sierpnia 2010r. Podkreślono przy tym, że M. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym ze znacznymi zmianami w zachowaniu. Wymaga stałej opieki i pomocy w czynnościach życia codziennego. Wskazano także, że w aktach sprawy znajduje się także postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 6 września 2011r.. Postanowieniem tym Sąd uchylił wobec M. K. środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że M. K. winien być umieszczony w domu pomocy społecznej z uwagi na jego stan psychiczny i możliwość objęcia nadzorem w zakresie niezbędnym do oddalenia niebezpieczeństwa popełnienia czynów zabronionych. Zarówno zaś matka jak i siostra M. K. nie są w stanie zapewnić mu opieki, gdyż same wymagają stosownej opieki. Skargę na ww. decyzję wywiodła B. K., podnosząc, że nie wyraża zgody na umieszczenie jej syna M. K. w Domu Pomocy Społecznej i stwierdzając, że sama może sprawować nad nim opiekę. Do skargi strona dołączyła m.in. zaświadczenie lekarskie, które według niej potwierdza możliwość sprawowania opieki przez nią nad synem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana przez niewłaściwy w sprawie organ, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nadmienić należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy B. K. skierowała odwołanie od decyzji działającego z upoważnienia Starosty, Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A, które przekazało je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B, a z kolei to Kolegium przekazało odwołanie – mając na względzie miejsce zamieszkania odwołującej B. K. – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Tymczasem instancyjną właściwość miejscową samorządowych kolegiów odwoławczych ustala się na podstawie siedziby organu jednostki terytorialnej, który wydał decyzję w postępowaniu administracyjnym. Tak też należy interpretować przepisy regulujące właściwość instancyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Według art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001r. Nr 79, poz. 856) w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 kolegia są właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Oparcie kontroli i nadzoru na relacji pomiędzy organami orzekającymi w pierwszej i drugiej instancji przesądza o tym, że zakres miejscowej właściwości instancyjnej ustala się na podstawie organu orzekającego w pierwszej instancji, a nie w oparciu o miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008r., I OW 141/07). Dlatego też bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C nie było organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej B. K., a co za tym idzie zobowiązane było na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) do przekazania wspomnianego odwołania do rozpoznania przez właściwy organ (właściwe samorządowe kolegium odwoławcze) lub do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Nie dopełnienie tego obowiązku i wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało obciążenie jej kwalifikowaną wadą nieważności. Należy mieć na uwadze, że w art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Tak więc naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości zaś mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu musza przestrzegać swej właściwości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, str. 751). Nadmienić należy jeszcze, że sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na specyfikę decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie przyjmowano bowiem, że w przypadku braku zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, przy występowaniu określonych ustawowo przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy, a nie organy administracji publicznej. Organy wydając stosowne decyzje administracyjne wykonują jedynie orzeczenie sądu (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 1998r., I SA 1435/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2009r., I OSK 624/08). Na gruncie przedmiotowej sprawy zaś Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 20 lipca 2010r., wydanym na wniosek Prokuratora Okręgowego, wyraził zgodę w imieniu M. K. na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 11 sierpnia 2010r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się także postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 6 września 2011r.,, na mocy którego uchylono wobec M. K. środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że M. K. winien być umieszczony w domu pomocy społecznej z uwagi na jego stan psychiczny i możliwość objęcia nadzorem w zakresie niezbędnym do oddalenia niebezpieczeństwa popełnienia czynów zabronionych. Dodać jeszcze warto, że jak się wydaje, brzmienie art. 152 ppsa nie daje podstaw do twierdzenia, że w sentencji każdego wyroku uwzględniającego skargę należy wykorzystywać ten przepis. Stosowanie konstrukcji prawnej tego przepisu należałoby więc wykluczyć w odniesieniu do wyroków uwzględniających skargę, które uchylają akty lub czynności wykonane przed wydaniem wyroku (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, str. 542). Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy M. K. w dniu 16 września 2011r. został przyjęty do Domu Pomocy Społecznej w A, co potwierdza pismo z dnia 21 września 2011r. podpisane przez głównego księgowego, a wydane z upoważnienia Dyrektora Pomocy Społecznej w A ( akta adm., k. – 117). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.