II SA/Ol 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XI/305/2011 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Elbląga stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 1 pkt 1a, pkt 3a, pkt 5; - § 2 pkt 1a, pkt 1b, pkt 2. Uchwałą Nr XI/305/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r., Rada Miejska w Elblągu ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Elbląga. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Elblągu, zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie § 1 pkt 1a, § 1 pkt 3a, § 1 pkt 5, § 2 pkt 1a, § 2 pkt 1b, § 2 pkt 2. Uchwale w zaskarżonej części Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908, przez: 1. rozszerzenie w § 1 pkt 1a i pkt 3a, § 2 pkt 1a i pkt 1b uchwały zakresu przedmiotowego czynności objętych stawkami opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta Elbląg, poprzez określenie, iż dotyczą infrastruktury "ostatniej mili", co stanowi zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego, będący aktem prawnym niższego rzędu, bez upoważnienia ustawowego; 2. określenie w § 1 pkt 5 uchwały definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili" jako infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do konstruowania definicji legalnych; 3. określenie w § pkt 2 uchwały definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili" jako infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy Prawo telekomunikacyjne, co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej do konstruowania definicji legalnych; Mając na uwadze powyższe naruszenia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym wyżej zakresie. W ocenie Prokuratora, szereg unormowań zawartych w uchwale wydanych został z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Wskazano, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Materia uregulowana takim aktem powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Rada Miejska w Elblągu, w ocenie Prokuratora, nie dopełniła uregulowań wynikających z art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny i § 135 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej". W § 1 pkt 1a i pkt 3a, § 2 pkt 1a i pkt 1b ustalono stawkę opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta Elbląga, jednakże określono dodatkowo, iż dotyczą one tzw. infrastruktury "ostatniej mili", co stanowi, bez upoważnienia ustawowego, modyfikację aktu wyższego rzędu, tj. art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, zarówno w § 1 pkt 5, jak i w § 2 pkt 2 uchwały dokonano definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili", co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy do konstruowania definicji legalnych. Powołanie się przez organ stanowiący na art. 2 pkt 50 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie stanowi uzasadnienia, ani usprawiedliwienia dla określania nowej definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili". W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a przytoczone przez skarżącego zarzuty co do nieprawidłowości zaskarżonej uchwały nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Definicja "ostatniej mili" nie stoi w sprzeczności, zdaniem organu, z zapisami ustawy o drogach publicznych i uchwała podjęta została na podstawie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Nawiązanie do art. 2 pkt 50 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez sformułowanie definicji "ostatniej mili" i "infrastruktury ostatniej mili" stanowi doprecyzowanie okoliczności uzasadniających pobór opłat. W ustawie brak jest określonego katalogu przypadków odnoszących się do zajęcia pasa drogowego, co oznacza, iż każde zajęcie niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uzasadnia wprowadzenie obowiązku poboru opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Elbląga. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn.zm.). Zgodnie z tymi przepisami – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł (ust. 8). Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (ust. 9). Przepisy te w żaden sposób nie dają Radzie uprawnienia do posługiwania się pojęciem "ostatniej mili" - § 1 pkt 1a, pkt 3a, § 2 pkt 1a, pkt 1b, czy też wprowadzenia definicji legalnej infrastruktury "ostatniej mili" - § 1 pkt 5 i § 2 pkt 2 uchwały. W ust. 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych w sposób precyzyjny i jednoznaczny określono, jakie elementy należy uwzględnić przy ustalaniu stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Wskazano także maksymalną wysokość tych stawek. Ustawodawca nie upoważnił zaś prawodawcy lokalnego do określania definicji, z których mógłby on korzystać przy uchwalaniu tych stawek. Jedyne kryteria przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego określone zostały w cytowanych przepisach ustawy. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie ust. 9 art. 40 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. A takim kryterium stała się w uchwale infrastruktura "ostatniej mili". Nie ma też odstaw prawnych do odnoszenia się w § 1 pkt 5 i § 2 pkt 2 uchwały do art. 2 pkt 50 i pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 50 - użytkownik końcowy - podmiot korzystający z publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej lub żądający świadczenia takiej usługi, dla zaspokojenia własnych potrzeb. W myśl natomiast art. 2 pkt 8 - infrastruktura telekomunikacyjna - urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Brak jest podstaw do stosowania powyższych pojęć w zaskarżonej uchwale. Tym samym, działanie takie należy uznać za dokonane bez podstawy prawnej. Nie można zgodzić się z organem, że powyższe ma na celu doprecyzowanie okoliczności uzasadniających pobór opłat. Wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią wystarczającą i jedyną podstawę prawną do uchwalenia stawek opłat, objętych uchwałą. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 pkt 1a, pkt 3a i pkt 5, § 2 pkt 1a, pkt 1b i pkt 2.