II SA/Ol 1144/12

Dnia 6 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 23.12.2010 r. Nr "[...]", Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi A. sp. z o.o. (obecnie – w wyniku połączenia – B. sp. z o.o.), dla inwestycji Centrum Handlowo-Usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu w E. przy ul. "[...]" na działkach nr "[...]" obręb nr "[...]". Wnioskiem z dnia 28.03.2012 r. C. Spółka z o.o. spółka komandytowa złożyła – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - wniosek do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania, zakończonego wyżej opisaną decyzją ostateczną, wnosząc o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, zakończonym powyższą decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, która wymaga zmiany organizacji ruchu, a w konsekwencji oznacza utratę przez wnioskodawczynię – jako właściciela nieruchomości "[...]" - bezpośredniego zjazdu i wjazdu na drogę krajową "[...]". Ponadto strona podniosła, że decyzja wydana została w oparciu o przynajmniej niepełny materiał dowodowy, bez należytego rozważenia interesów wszystkich stron. Tym samym, wnioskodawczyni winna zostać uwzględniona w postępowaniu o pozwolenie na budowę Centrum Handlowo-Usługowego jako strona postępowania. Po wcześniejszej odmowie wznowienia postępowania, uchylonej przez Wojewodę na skutek zażalenia strony, postanowieniem z dnia 05.06.2012 r. znak "[...]", Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną Nr "[...]" z dnia 23.12.2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. "[...]" w E. Organ ustalił, że dla przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej za pomocą skrótu k.p.a., termin do wznowienia postępowania został zachowany. Następnie, decyzją z dnia 26.06.2012 r. Nr "[...]", Prezydent Miasta odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 23.12.2010 r. Nr "[...]" w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. "[...]" w E. W ocenie organu I instancji, nie zachodzą w sprawie przesłanki, wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczące uznania C. za stronę w przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. "[...]" w E. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach, których właścicielem jest inwestor. Zakres robót objętych pozwoleniem na budowę obejmuje realizację obiektów kubaturowych wraz z zagospodarowaniem terenu w tym układ komunikacji wewnętrznej. Rozwiązania drogowe, o których pisze odwołująca się spółka, będą przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, na etapie których organ prowadzący postępowanie ustali obszar oddziaływania inwestycji i wynikające z niego strony postępowania na podstawie opracowanego projektu budowlanego. W ramach przedmiotowego pozwolenia na budowę organ nie zatwierdzał zaś żadnych zewnętrznych rozwiązań komunikacyjnych, stanowiących nowe rozwiązania dojazdu do projektowanej inwestycji, które mogłyby dotyczyć C. sp. z o.o. spółka komandytowa. Ponadto, przytaczane przez wnioskodawczynię nowe okoliczności we wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Nr "[...]", które miałyby stanowić nowe dowody w sprawie nie mają żadnego znaczenia dla przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji nie mają wpływu na rozstrzygnięcia, zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji C złożyła odwołanie do Wojewody, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołującej się, posiadała ona interes prawny, aby brać udział w postępowaniu, zakończonym przedmiotową decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi zaś na pominięcie odwołującej się spółki jako strony, nie mogła ona w sposób należyty przedstawić swojego stanowiska w sprawie planowanej inwestycji. Zdaniem odwołującej się, nie może być tak, że znajduje się w obiegu decyzja, która akceptuje projekt budowlany i dopuszcza jego realizację, w sytuacji, kiedy nie ma zgody co do podstawowych kwestii związanych z dostępem do drogi publicznej dla tejże inwestycji. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 26.06.2012 r. Nr "[...]" i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że działki odwołującej się spółki, usytuowane we wsi "[...]", po przeciwległej stronie drogi krajowej "[...]", znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie obiektów kubaturowych Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. "[...]" w E. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu części dzielnicy "[...]" w rejonie lotniska w mieście E., uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2003 r., teren przeznaczony pod lokalizację Centrum Handlowo-Usługowego usytuowany jest pomiędzy planowaną drogą KZ, a istniejącą trasą szybkiego ruchu "[...]". Projekt zagospodarowania tej inwestycji uwzględnia tylko rozwiązania, dotyczące komunikacji wewnętrznej, wskazuje postulowaną (zgodnie z planem miejscowym) lokalizację ulic zbiorczych KZ, natomiast rozwiązania komunikacyjne zewnętrzne, w tym projekty ulic zbiorczych zostały wyłączone z przedmiotowego opracowania. Sprawa uzyskania pozwolenia na przebudowę i budowę dróg dojazdowych do projektowanego Centrum, która nie jest jeszcze rozstrzygnięta, będzie przedmiotem niezależnego postępowania administracyjnego, prowadzonego z udziałem wszystkich stron ustalanych na etapie prowadzonego postępowania w tej sprawie. C. sp. z o.o. spółka komandytowa złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: – naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie zostały podjęte wszelkie niezbędne działania, konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; – naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez nieuchylenie decyzji ostatecznej mimo, iż zachodziły ku temu przesłanki, tj. mimo wykazania, iż strona nie brała udziału w wydaniu decyzji, a wydana decyzja narusza jej prawa, gdyż zatwierdza projekt dla inwestycji, dla której dostęp do drogi publicznej zakłada niekorzystną dla skarżącej zmianę układu komunikacyjnego, bez którego inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącej, skoro zaskarżona decyzja choćby w sposób wariantowy dopuszcza zmianę układu komunikacyjnego w sposób niekorzystny dla skarżącej i dalece wykraczający poza nieruchomości, stanowiące własność inwestora, nie można przyjąć, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora. Dla wyczerpania wymogów prawa budowlanego przewidzianych dla wydania pozwolenia na budowę, w tym dotyczących dostępu do drogi publicznej nie jest wystarczające porozumienie, zawarte w dniu 02.12.2010 r. pomiędzy Inwestorem a organem. Skoro dopuszczono możliwość rozstrzygnięcia kwestii dojazdu do planowanej inwestycji (choćby wariantowo) w formie porozumienia, to na jego warunki powinny wyrazić zgodę wszystkie podmioty, których porozumienie to dotyczy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik uczestnika postępowania - B. sp. z o.o. - wskazując w piśmie, złożonym na rozprawie, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje swym zakresem jedynie budowę budynków w niej wymienionych, a także część drogi KZ, która znajdować się będzie po północnej stronie drogi ekspresowej "[...]". Decyzja ta nie reguluje w żaden sposób układu komunikacyjnego po południowej stronie drogi "[...]". Tym samym, postanowienia tej decyzji nie miały i nie mają żadnego wpływu na sytuację komunikacyjną obiektu "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. We wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego w E. przy ul. "[...]" C. sp. z o.o. spółka komandytowa wskazała na przesłanki wznowienia, określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Definicję strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zawiera art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego obiektu. Analizując tę normę prawną należy sięgnąć do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy choćby ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie II OSK 2474/10 – legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie można opierać na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu (ograniczenia) na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w jej stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca posiada status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. "[...]" w E. Lokalizacja przedmiotowego Centrum Handlowo-Usługowego zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego. Teren przeznaczony pod jego lokalizację usytuowany jest w planie zagospodarowania przestrzennego terenu dla części dzielnicy "[...]" w rejonie lotniska w mieście E., uchwalonym uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2003 r., pomiędzy planowaną drogą KZ, a istniejącą trasą szybkiego ruchu "[...]". Natomiast nieruchomość "[...]", stanowiąca własność skarżącej, położona jest po przeciwnej stronie drogi "[...]". W § 12 powołanej uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem KS dla poszerzenia pasa istniejącej drogi krajowej nr "[...]" na funkcję węzła z drogą zbiorczą KZ, na odcinku przyległym do tej drogi o szerokości wyznaczonej na rysunku planu. Natomiast w § 13 ustalono ulice zbiorcze, jednojezdniowe o dwóch pasach ruchu i prędkości projektowej 60 km/h, oznaczone symbolami KZ. Zarzut skarżącej, że decyzja o pozwoleniu na budowę rozstrzyga o zmianie układu komunikacyjnego, pozbawiając ją dostępu do drogi "[...]" jest nieuzasadniony. Projekt zagospodarowania inwestycji uwzględnia tylko rozwiązania dotyczące komunikacji wewnętrznej i wskazuje postulowaną – zgodnie z powołanymi postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego – lokalizację ulic zbiorczych KZ, natomiast rozwiązania komunikacyjne zewnętrzne zostały wyłączone z przedmiotowego opracowania. W ramach postępowania, prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę, organ nie zatwierdzał żadnych zewnętrznych rozwiązań komunikacyjnych, stanowiących nowe rozwiązania dojazdu do inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę, które mogłyby dotyczyć skarżącej i ograniczałyby korzystanie przez nią z nieruchomości "[...]". Samo rozwiązanie i budowa dróg dojazdowych (KZ) nie jest jeszcze rozstrzygnięta i będzie wymagała odrębnego postępowania, prowadzonego z udziałem wszystkich stron, ustalanych na etapie tego postępowania. Tym samym, nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomość "[...]" znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego pozwoleniem na budowę Nr – "[...]". Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzącego do naruszenia art. 7 k.p.a. Odmienną ocenę, zdaniem Sądu, mogłyby uzasadniać jedynie okoliczności wskazujące na wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu stanowiącego nieruchomość, będącą własnością skarżącej. Nie sposób zaś wskazać na takie ograniczenia w wyniku powstania Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. "[...]" w E. Nie ma również żadnych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, zgodnie z którym – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca żadnych takich okoliczności nie wskazał. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Porozumienie, zawarte w dniu 02.12.2010 r. pomiędzy Prezydentem Miasta – zarządcą dróg publicznych leżących w granicach administracyjnych miasta E. a A. sp. z o.o., dotyczące budowy układu komunikacyjnego niezbędnego dla obsługi budowanego Centrum Handlowo- Usługowego "[...]", w § 9 stanowi, że jego podpisanie wyczerpuje wymóg uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanej budowy Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" dla potrzeb postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę Centrum, o ile Inwestor przedłoży wszystkie inne niż dotyczące obsługi komunikacyjnej inwestycji, wymagane dokumenty i uzgodnienia, o których mowa w przepisach Prawa Budowlanego. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego – projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Jak wynika z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, § 9 przedmiotowego porozumienia został w niej wskazany, jako zawierający oświadczenie Zarządcy drogi o dostępie przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, które jest wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane. Sąd w pełni podziela to stanowisko. Niezasadny jest tym samym, zarzut skarżącego o niewyczerpaniu wymogów prawa budowlanego, przewidzianych dla wydania pozwolenia na budowę, w tym dotyczących dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. ----------------------- 7 8