II SA/Ol 1144/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., Rep. 2668/ŚR/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy M. – (dalej: "organ I instancji") z dnia 20 października 2023 r. o odmowie przyznania A.J. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką A.Z. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej zamieszkuje sama w małym domku, porusza się ona samodzielnie i samodzielnie wykonuje czynności dnia codziennego takie m.in. jak: poranna i wieczorna toaleta, mycie, kąpanie, ubieranie, przygotowywanie posiłków, bieżące sprzątanie, dozowanie leków. Matka skarżącej oświadczyła, że cierpi na różne schorzenia ([...], problemy z chodzeniem), ale stara się być samodzielna. Pomocy wymaga przy zakupach, zaopatrzeniu w leki, wizytach u lekarza, sprzątaniu, praniu, regulowaniu bieżących rachunków – w czym pomagają jej wszystkie dzieci. Z kolei skarżąca oświadczyła, że opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje od sierpnia 2023 r. Nie potrafiła jednak skonkretyzować na czym ta opieka polega, wskazała, że pomoc świadczona jest na bieżąco, adekwatnie do potrzeb sygnalizowanych przez matkę. Skarżąca wyjaśniła, że sama nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swoje schorzenia i problemy zdrowotne ([...]). Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej jako: "u.ś.r.". Organ I instancji uznał, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, a zakres sprawowanej opieki nie wykracza poza zwykłą pomoc udzielaną przez dzieci na rzecz rodziców i nie wymaga od skarżącej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Poza tym wskazano, że możliwość sprawowania opieki nad matką w zwiększonym czasie ma druga córka przebywająca na emeryturze. Jako kolejną negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji uznał niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, wskazało, że skarżąca należy do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki. Matka skarżącej jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony znaczny stopień datuje się od 18 sierpnia 2023 r. Kolegium stwierdziło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogły być przepisy art. 17 ust. 1b u.ś.r., które zostały uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim różnicują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok sygn. K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 1443). Kolegium uznało jednak, że skarżąca nie sprawuje względem matki opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ostatnia aktywność zawodowa skarżącej miała miejsce w 2017 r. Ponadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca wspiera matkę, ale nie sprawuje wobec niej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Poza tym pomoc matce świadczy jeszcze dwójka jej dzieci. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę (zatytułowaną "sprzeciw") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że niedokładnie został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Skarżąca wyjaśniła, że matka ma problemy ze zdrowiem fizycznym, jej stan fizyczny uległ pogorszeniu i obecnie matka ma problemy z poruszaniem się. Wskazała, że matka jest po dwóch operacjach na [...], całkowicie utraciła widzenie w lewym oku, a w prawym widzenie jest znikome. W tej sytuacji potrzebuje wsparcia w codziennych czynnościach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ ponownie wyjaśnił, że matka skarżącej w wielu czynnościach jest osobą samodzielną, a opieka sprawowana przez skarżącą jest ograniczona, a ponadto współdzielona z dwójką rodzeństwa. Kolegium wniosło również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w ustawowym terminie. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowiło ustalenie, czy skarżąca spełniła przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. czy istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określał art. 17 ust. 1 u.ś.r., który w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższy przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, lecz jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niepodejmowanie zatrudnienia) musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę), a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie - z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) - nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, dostępny w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że okolicznością bezsporną jest, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając jednak na uwadze - z jednej strony - zakres i rozmiar czynności jakie skarżąca wykonuje opiekując się matką, a z drugiej - stopień samodzielności matki w codziennym funkcjonowaniu, nie sposób przyjąć, aby rzeczywiście skarżąca nie może wykonywać przy tym jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podnieść bowiem należy, że z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika co prawda, iż matka skarżącej jest osobą schorowaną ([...], problemy z chodzeniem), ale stara się być samodzielna. Mieszka sama w małym domku, porusza się ona samodzielnie i samodzielnie wykonuje czynności dnia codziennego takie m.in. jak: poranna i wieczorna toaleta, mycie, kąpanie, ubieranie, przygotowywanie posiłków, bieżące sprzątanie, dozowanie leków. Pomocy wymaga przy zakupach, zaopatrzeniu w leki, wizytach u lekarza, sprzątaniu, praniu, regulowaniu bieżących rachunków – w czym pomagają jej wszystkie dzieci. Skarżąca nie wykonuje tym samym przy matce czynności pielęgnacyjnych, a także innych ściśle związanych z jej osobą, które wymagałyby ciągłej jej obecności. W tej sytuacji rację mają organy obu instancji, iż taki zakres czynności nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nią stałej opieki. Poza tym czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 858/21, dostępny w CBOSA). Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że pomoc matce skarżącej przy zakupach, zaopatrzeniu w leki, wizytach u lekarza, sprzątaniu, praniu, regulowaniu bieżących rachunków jest udzielania nie tylko przez samą skarżącą, ale również przez pozostałe jej dzieci. Prawidłowe było zatem stanowisko organów obu I Instancji, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca nie spełniała tym samym przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem matki - ma możliwość podjęcia pracy. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.