II SA/Ol 1147/13

Dnia 23 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu K. gm. M., jako działka nr [...] o pow. 0,1589 i nr [...] o pow. 0,0602, zajęte przed dniem 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową [...], przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat od P.P. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wnioskiem z 11 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu) P.P. wystąpił do Starosty o zapłatę odszkodowania w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] wydaną w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w obrębie K. gm. M., zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną powiatową, a dotychczas stanowiącą jego własność. W związku z powyższym wniósł o przyznanie stosownego odszkodowania na zabrany grunt tj. działkę nr [...] o pow. 0,1589 ha i nr [...] o pow. 0,0602 ha, w terminie 14 dni od dnia złożonego wezwania. Wskazał, że stosownym odszkodowaniem będzie odszkodowanie wypłacane dotychczas innym właścicielom zajmowanych gruntów pod drogę publiczną w wysokości po 500 zł za 1 ar. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Starosty Geodeta Powiatowy, orzekł o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Powiat, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę powiatową [...], przebiegającej od drogi krajowej nr [...] przez D., B. do wsi K., położonej w K., gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1589 ha i nr [...] o pow. 0,0602 ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność P.P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podczas prac związanych z utrzymaniem i naprawą drogi powiatowej nr [...], we wrześniu 2011 r. stwierdzono, że jej część stanowią grunty, które nie są własnością Powiatu. Po wykonaniu stosownych pomiarów geodezyjnych, które potwierdziły ten fakt wystąpiono do Wojewody aby decyzją opartą na treści art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną orzekł o nabyciu z mocy prawa własności tych gruntów przez Powiat. W dniu [...] Wojewoda stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę powiatową [...], położonych w K., gm. M., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki; nr [...] o pow. 0,1589 ha i nr [...] o pow. 0,0602 ha, stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność P.P. Prawomocna decyzja Wojewody stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej faktu przejścia na własność Powiatu powyższych nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w księdze wieczystej Powiatu o nr [...]. Przytoczono treść art. 73 ust. 4 ww. ustawy zgodnie, z którym odszkodowanie za przejęcie nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne ustala i wypłaca się na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do końca 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wypowiedziano pogląd, że nie ma znaczenia data wydania decyzji przez wojewodę dla złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania, gdyż termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego. Ponieważ strona wystąpiła o odszkodowanie pismem z dnia 11 czerwca 2013 r., to mając na uwadze charakter terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, wniosek ten nie mógł być rozpoznany i wobec tego odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego powodu. Od tej decyzji odwołanie złożył P.P. zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego wobec braku nadania dalszego biegu postępowaniu administracyjnemu, które zakończono pismem z 14 lutego 1991 r. Zastępcy Wójta Gminy, w którym potwierdzono poprawność wykonanych pomiarów geodezyjnych w związku z naprawą drogi, o które to działanie wystąpił w związku z wątpliwościami, czy nie został pod drogę zajęty teren jego nieruchomości. Nikt wtedy nie poinformował go, że podczas modernizacji drogi doszło do naruszenia granic jego nieruchomości poprzez zajęcie części dwóch działek przylegających do drogi. Pomimo zajęcia jego nieruchomości nadal płacone były wszelkie należności podatkowe mimo, że z części tych nieruchomości nie mógł korzystać. Skoro wtedy pismem z Urzędu Gminy poinformowano, że nie doszło do żadnej zmiany jego nieruchomości, to pozostawał w zaufaniu do organu administracji publicznej i dopiero w 2012 r., gdy otrzymał decyzję Wojewody o nabyciu własności nieruchomości przez Powiat powziął wiedzę o tym, że faktycznie już wcześniej jego grunty zostały zajęte pod drogę publiczną powiatową. Wobec tego nie jest zasadne twierdzenie, że do złożenia wniosku o odszkodowanie termin już upłynął, skoro nie został poinformowany o ich zajęciu pod drogę powiatową. Po rozpatrzeniu odwołania i uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie oraz przytoczono treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm) dalej zwanej: ustawą reformującą administrację, stwierdzając, że stosowne odszkodowanie, określone w powołanym wyżej przepisie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości tj. w dziale III rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm) odszkodowanie to ustala Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec złożonego wniosku z dnia 11 czerwca 2013 r. o przyznanie odszkodowania za wskazane nieruchomości Starosta wszczął postepowanie w tej sprawie lecz wobec stwierdzenia, że upłynął już termin do złożenia takiego wniosku tj. 31 grudzień 2005 r. odmówiono ustalenia i wypłaty stosownego odszkodowania. Wojewoda wobec podniesionej przez stronę kwestii wcześniejszego występowania o zapłatę odszkodowania za działki [...], zajęte pod drogę publiczną przeprowadził w tym zakresie uzupełniające postępowanie występując do Wójta Gminy z zapytaniem w tej sprawie. W odpowiedzi Wójt poinformował pismem z dnia 10 września 2013 r., że P.P. nie występował do organu gminy ze stosownym wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę powiatową, nadto sam skarżący w piśmie z dnia 7 września 2013 r. potwierdził, że nie występował do jakiegokolwiek organu o wypłatę odszkodowania za nieprawnie zajęte grunty. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ I instancji w kwestii wyjaśnienia powyższych okoliczności naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty, w kwestii charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę stosownego odszkodowania za zajęte grunty pod drogę publiczną, bowiem jest to ustawowy termin prawa materialnego, który nie może być ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Nadto nie jest również istotne, kiedy została wydana decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, gdyż decyzja taka ma jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący z mocy prawa stan prawny. W skardze z dnia 18 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż jego roszczenie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Starostwa wygasło, bowiem należało je zgłosić w okresie pod 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Przyznał wprawdzie, że w tym okresie takie roszczenie nie zostało zgłoszone lecz stało się tak nie z winy skarżącego lec z powodu uchybień ze strony organów administracji publicznej. Nikt bowiem z własnej woli nie oddaje swojej nieruchomości bez należnego odszkodowania. Jeśli zaś tak się stało to z winy organów, które nie dopełniły swoich obowiązków w poinformowaniu właścicieli o ich uprawnieniach oraz o przejęciu ich własności. Skarżący podniósł, że jest rolnikiem i nie posiada znajomości przepisów prawa, dlatego nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji takiej nieznajomości. Zarzucił, że odmowa wypłaty odszkodowania za jego nieruchomości niezależnie od uchybienia terminu, niezawinionego przez niego, jest niezgodna z prawem Unii Europejskiej w tej kwestii oraz narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 9 i art. 112 - błędne pouczenie lub jego brak nie może szkodzić stronie. Podał, że w postępowaniu do 31 grudnia 2005 r. nie brał udziału, a więc termin przedawnienia nie ma zastosowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że wbrew zarzutom skargi strona na każdym etapie postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na własność Powiatu nieruchomość była informowana o podejmowanych czynnościach oraz miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w zakresie jego legalności, a więc z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. W rzeczonej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd stwierdził, że analizowana według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, ani materialnego oraz przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych przez skarżącego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm) dalej zwanej: ustawą reformującą administrację. Warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 tej ustawy jest złożenie wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje bowiem prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem materialnym. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu, bowiem instytucja ta uregulowana w art. 58 – 60 kpa. może mieć zastosowanie jedynie do terminów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1796/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn.. akt I SA/Wa 2573/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto należy wskazać, że kwestia zgodności treści art. 73 ust. 4 ustawy reformującej administrację z Konstytucją RP była poddana kontroli, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiazania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Treść art. 73 ust. 4 ustawy reformującej administrację nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Przechodząc do okoliczności rzeczonej sprawy należy wskazać, że skuteczne złożenie wniosku mogło nastąpić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skarżący z takim wnioskiem wystąpił dopiero w dniu 11 czerwca 2013 r., poza sporem okoliczność, gdyż jak sam wskazał po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody z dnia [...] orzekającej o nabyciu, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę powiatową [...], położonych w K., gm. M., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki; nr [...] o pow. 0,1589 ha i nr [...] o pow. 0,0602 ha, stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność P.P., w księdze wieczystej [...] dokonano stosownej zmiany i wobec tego złożony został wniosek o przyznanie odszkodowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, jak zasadnie przyjęły organy orzekające w tej sprawie, że termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym z uwagi na jego materialny charakter nie mają zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nie ma wpływu także okoliczność, że decyzja Wojewody stwierdzająca, że przedmiotowe nieruchomości zajęte pod drogę powiatową [...] stały się własnością powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r. została wydana już po upływie okresu, w którym należało wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie za przejęte nieruchomości. Decyzja taka ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie wywłaszczenie, które już wcześniej nastąpiło z mocy prawa. Okoliczność powyższa nie ma przez to wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, które toczyło się do dnia 31 grudnia 2005 r., gdyż jak wynika z nadesłanych akt sprawy żadne postępowanie administracyjne dotyczące odszkodowania za przejętą nieruchomość zajętą pod drogę publiczną czy też inne postepowanie w tym przedmiocie nie toczyło się przez organami orzekającymi w tej sprawie, zatem bezpodstawny pozostaje zarzut, że organy te nie informowały strony o jej uprawnieniu do żądania wypłaty odszkodowania. Nadto należy stronie wyjaśnić, że wywłaszczenie na podstawie art. 73 ustawy reformującej administrację obejmuje jedynie te sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości, czy też zmodernizowana w efekcie której to modernizacji doszło do zajęcia nieruchomości skarżącego w postaci części działki o nr [...] w obrębie K. gm. M. Z tego też względu nie przekonujący pozostaje zarzut skarżącego, że do momentu wydania decyzji przez Wojewodę w dniu [...] w której stwierdzono przejście z mocy prawa własności tych działek na rzecz powiatu, nie posiadał wiedzy w tym zakresie, tzn. strona skarżąca nie wiedziała, że jej grunty zostały zajęte pod drogę powiatową. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie pozostają przedstawione przez skarżącego na rozprawie w dniu 23 stycznia 014 r. argumenty, że Starosta innemu właścicielowi zajętej nieruchomości przyznał z tego tytułu odszkodowanie, bowiem z załączonych pism (karta 24 i 25 akt sądowych) nie wynika, z jakiego tytułu oraz w jakim trybie doszło do porozumienia pomiędzy Starostą a wskazaną w tym piśmie osobą. Brak jest także informacji, kiedy ta osoba wystąpiła do organu z wnioskiem o odszkodowanie. Sąd nie ma możliwości w indywidualnej sprawie wypowiadać się w zakresie innych spraw nie będących przedmiotem skargi wniesionej w sprawie administracyjnej. Reasumując z uwagi na powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w tej sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.