II SA/Ol 1152/15

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 757 złotych (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 8 października 2013 r. Wójt Gminy "[...]" ustalił, na wniosek "[...]", prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" zwanych dalej "Inwestorami", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – hali magazynowej na działce "[...]". Po rozpoznaniu odwołania "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło, że sporządzona w sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniała wymogów określonych w §§ 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Decyzją z dnia 17 marca 2014 r. Wójt Gminy "[...]" ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 maja 2014 r., uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, lecz zbyt elastycznie zostały określone w analizie średnie wskaźniki wynikające z rozporządzenia. Wskazał ponadto, że inwestorzy nie załączyli do wniosku promesy od dostawców mediów. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że inwestorzy przedłożyli konieczne promesy dotyczące zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków oraz dostawy energii elektrycznej. Stwierdził również, że w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołania "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2014 r., uchyliło powyższą decyzji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji pominął ustanowionego przez odwołującego się pełnomocnika. Ponadto stwierdziło, że o ile zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że istniejąca w obszarze analizowanym na działkach nr nr: "[...]" zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa oraz usługowo-produkcyjna stanowi kontynuację w zakresie funkcji dla planowanej na przedmiotowej działce, zabudowy polegającej na budowie jednego budynku usługowego - hali magazynowej, to nie można było uznać za prawidłowe ustalonych dla planowanego obiektu warunków i szczegółowych zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy ustalono je z odniesieniem się jedynie do części działek zabudowanych z obszaru analizowanego, określonych jako Jednostka I, z pominięciem cech i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu Jednostki II. Kolegium podkreśliło, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy przeprowadzać biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Decyzją z dnia 18 lutego 2015 r. Wójt Gminy "[...]" ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, oceniając, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 31 marca 2015 r. uchyliło w całości tę decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając, że nieprawidłowo odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy i zastąpiono ją nieprzekraczalną linią zabudowy. Decyzją z dnia 22 maja 2015 r. Wójt Gminy "[...]" ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia - budowy jednego budynku usługowego - hali magazynowej przeznaczonej do magazynowania akcesoriów meblowych na działce nr "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki od strony zachodniej, północnej i wschodniej zlokalizowana jest zabudowa usługowa i produkcyjna, w tym również magazynowa z niezbędną infrastrukturą techniczną. Ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanej zabudowy z istniejącymi budynkami usługowymi i produkcyjnymi (usługowo-produkcyjnymi) granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wskazana w analizie zabudowa usługowa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dała podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał też, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (ul. "[...]"). Organ pierwszej instancji ustalił również, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto wnioskodawcy uzupełnili wniosek o niezbędne promesy zarządców sieci zapewniające dostawy energii elektrycznej i wody oraz odbiór ścieków sanitarnych. Zaznaczył, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ocenił również, że zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi. Uwzględniając powyższe Wójt stwierdził, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. u.p.z.p. W złożonym odwołaniu "[...]" zarzucił, że ze względu na wymiary działki i obowiązujące przepisy niemożliwe jest zrealizowanie na przedmiotowej działce obiektu o szerokość elewacji frontowej wyznaczonej przez organ na 29 m maksymalnie. Podniósł też, że dla planowanej budowy nie da się zachować ustalonych przez organ wskaźników tj. wskaźnika zabudowy i wskaźnika terenu biologicznie czynnego. W ocenie odwołującego się wadliwie również zawarto ustalenia odnośnie do miejsc parkingowych. Uwzględniając powyższe stwierdził, że planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości 96 m, to jest trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to jest części działki przylegającej od strony zachodniej bezpośrednio do drogi gminnej. Wywiodło, że obszar analizowany nie musi być wyznaczony w formie koła, lecz powinien obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się dwie jednostki urbanistyczno - architektoniczne o rożnych funkcjach i odmiennych cechach zabudowy i zagospodarowania terenu. W jednostce I, położonej od strony zachodniej, północnej i w bezpośrednim sąsiedztwie od strony wschodniej, znalazły się tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej i magazynowej i usługowo - produkcyjnej. Natomiast w jednostce urbanistycznej II, położonej od strony południowej i w dalszym sąsiedztwie od strony wschodniej, znalazły się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że spełniony został wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, a dla planowanej inwestycja bardziej miarodajnym odniesieniem jest zabudowa usługowa, produkcyjna i magazynowa w jednostce I. Kolegium stwierdziło, że obowiązującą linię zabudowy od ul. "[...]" (od strony zachodniej) i od placu manewrowego łączącego się z ulicą "[...]" (od strony południowej) wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach nr 518/9 i nr 518/13. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy "[...]" uzasadnił, że przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,398, tj. na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę średni wskaźnik zabudowy w jednostce I, jest racjonalne i miarodajne. Kolegium zauważyło, że szerokość elewacji frontowej została wyznaczona również na podstawie zabudowy w układzie urbanistycznym I, w którym średnia wynosi 27,5 m (z tolerancją do 20% od 22 m do 33 m), lecz biorąc pod uwagę odległości od działek sąsiednich, określona została od 22 m do 29 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie tej krawędzi na działce sąsiedniej 5,4 m. Kolegium uznało ponadto, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia również pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że dotyczą one kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. W złożonej skardze "[...]" powtórzył zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczące nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz miejsc parkingowych. Skarżący stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy "[...]" z dnia 22 maja 2015 r., ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Podstawę materialno-prawną tej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się więc do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesądzające znaczenie ma bowiem ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego czy organ wykazał, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada tzw. dobrego sąsiedztwa – wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1173/12, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II OSK 817/13, dostępne (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zgodnie z § 3 rozporządzenia wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przeprowadzonej dla obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest, że wartości te ustala się na poziomie wartości średniej dla obszaru analizowanego, co wynika z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 – 3, § 8 rozporządzenia. Nie może jednak budzić wątpliwości również to, że w niektórych przypadkach możliwe jest ustalenie określonych parametrów odmiennie, niż wartości średnie wynikające z przeprowadzonej analizy. Możliwość taką dają: § 4 ust. 4 w odniesieniu do obowiązującej linii nowej zabudowy, § 5 ust. 2 w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, § 6 ust. 2 w odniesieniu do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej i § 7 ust. 4 w odniesieniu do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podkreślenia jednak wymaga, że dopuszczalne jest ustalenie tych parametrów w innej wartości, niż ustalona średnia istniejąca na obszarze analizowanym, tylko w przypadku gdy taka konieczność wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W konkretnym przypadku możliwe jest więc rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej obejmującej cały obszar, wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Odstępstwo należy zatem umotywować, powołując się na konkretne okoliczności zawarte w analizie, z których obiektywnie wynika konieczność innego ustalenia danego parametry na podstawie średniej wartości wyliczonej z obszaru analizowanego. W kontrolowanym postępowaniu prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jako trzykrotność frontu przedmiotowej działki. Stwierdzono jednocześnie, że w obszarze tym należy wyodrębnić dwie jednostki urbanistyczne, gdyż charakteryzują się one odrębnymi funkcjami i cechami zabudowy. Za miarodajną podstawę ustalenia niektórych wskaźników zabudowy uznano wyłącznie jednostkę I (np. szerokości elewacji frontowej). Podstawą tego rozróżnienia było przyjęcie, że zabudowa na tym obszarze stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. Wskaźniki ustalone dla jednostki II zostały pominięte, jako dotyczące zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, to jest o innej niż wnioskowana funkcji i sposobie zagospodarowania i użytkowania terenu. Należy jednak zauważyć, że o ile możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu może być uzasadniona występującą na części obszaru zabudową o tożsamej lub zbliżonej funkcji, to parametry architektoniczne nowej zabudowy, co do zasady, winny wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Możliwy jest podział obszaru analizowanego na strefy , jednakże końcowe wielkości pozwalające ustalić określone w rozporządzeniu parametry muszą wynikać z całości obszaru analizowanego, co wynika wprost z § 3 rozporządzenia nakazującego wyznaczyć obszar analizowany "wokół działki budowlanej" Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Przy ustalaniu konkretnego rozwiązania architektonicznego obowiązujące przepisy nie tylko u.p.z.p., ale i rozporządzenia, nie nakazują, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (np. usługowym, produkcyjnym czy mieszkaniowym). W okolicy, w której istnieje zabudowa o mieszkaniowym i o - szeroko rozumianym - usługowym charakterze, konieczne jest ostrożne i wnikliwe badanie gabarytów kolejnego zamierzenia inwestycyjnego, które wpłynąć może na zachwianie proporcji poszczególnych funkcji terenu. O ile zasadnie przyjęto, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym – w jednostce I, to nie można uznać, że przekonująco wykazano, że uzasadnione było ustalenia wskaźników zabudowy wyłącznie na podstawie analizy budynków istniejących w tej jednostce. Skoro prawidłowo sporządzona analiza, obejmująca obszar, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia, wskazuje na zabudowę o zróżnicowanych parametrach, to należało wziąć pod uwagę te obiekty. Odwołanie się wyłącznie do kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niewystarczające dla uznania, że odstąpienie od ustalenia konkretnych parametrów zabudowy, było uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, tym bardziej, gdy z analizy wynika, że w ramach wyodrębnionych jednostek architektonicznych występują obiekty o zróżnicowanych parametrach. Organ winien więc wskazać konkretne okoliczności uzasadniające odstąpienie od wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy na podstawie średnich wskaźników dla danego parametru, występujących na całym obszarze analizowanym. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i poda precyzyjne powody ewentualnych odstępstw, wynikających z analizy urbanistycznej, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.