II SA/Ol 1158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi F. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania F. Z. od decyzji Starosty "[...]" z ‘[...]", znak: "[...]’, w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gm. "[..]", oznaczonej numerami działek: "[...]" o powierzchni łącznej "[..]", utrzymał w mocy decyzję Starosty "[...]". Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. F. Z. pismem z dnia 19 lutego 2016 r. wniósł o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej jako działki: "[...]" o łącznej powierzchni "[...]", stanowiącej własność Skarbu Państwa, w gospodarowaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Decyzją z dnia "[...]" Starosta ‘[...]" odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rzeczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że w jego ocenie F. Z. nie spełnia kryteriów niezbędnych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanych nieruchomości. Kryteria te określa art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej jako: ustawa o przekształceniu). W odwołaniu od powyższej decyzji F. Z. zarzucił jej naruszenie - art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że wnioskodawcy, będącym następcą prawnym podmiotu wymienionego w art. 1 ust. J b cytowanej ustawy nie przysługuje żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie, niezbadanie i niewyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy; - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. wyceny nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Na gruncie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu, w brzmieniu nadanym jej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą stało się uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. W odniesieniu do takich tylko użytkowników wieczystych ustawodawca rozszerzył uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na następców prawnych - art. 1 ust. 3 ustawy. Wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2015 r. o przekształceniu, w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Wojewoda wskazał, że w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., Polska Akademia Nauk nie spełnia kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Ustęp 3 cytowanego artykułu umożliwia wystąpienie z takim żądaniem osobom fizycznym, będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. F. Z., jako następca prawny Polskiej Akademii Nauk nie posiada uprawnienia do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż PAN nie jest osobą fizyczną, a o takich mowa wart. 1 ust. 1 ustawy. Dodatkowo podniósł, że prawo PAN do powyższej nieruchomości nie było ujawnione w księdze wieczystej w dniu 13 października 2005 r. Skargę na decyzję Wojewody wywiódł do tut. Sądu F. Z. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu w całości powtórzył argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji dodatkowo wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu przez organ odwoławczy. Podniósł, że jako następca osoby prawnej jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bowiem jest następca prawnym podmiotu, któremu prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżący w dniu 19 lutego 2016 r. zwrócił się do Starosty "[...]" z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie "[..]", gm. "[...]", oznaczonej jako działki: ‘[...]" o łącznej powierzchni ‘[...]", stanowiącej własność Skarbu Państwa. W sprawie bezsporne jest również, że na mocy aktu notarialnego z dnia 22 września 2015 r. skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego ww. działek od Polskiej Akademii Nauk z siedzibą w Warszawie. Prawo własności powyższych nieruchomości wpisane jest w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Istota sporu w niniejszej sprawie wynika z odmiennej oceny, czy w aktualnym stanie prawnym skarżącemu przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości, które nabył w dniu 22 września 2015 r. od PAN, w prawo własności. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu 19 lutego 2016 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Z kolei ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zatem zgodnie z art. 1 ust. 1b ww. ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Z powyższego wynika, że aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej (tak, jak skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła, musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyłącznie w takim przypadku można uznać, że osoba taka jest następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego wywodzić prawo do przekształcenia. Jak wyżej wskazano, na mocy art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ust. 3 nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, aniżeli językowej (gramatycznej). Wykładnia rozszerzająca jest zatem w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia wynikającego z art. 1 ust. 1b ustawy. Za taką wykładnią przepisów przemawia również istota zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jaka miała miejsce w 2011 r. W wyniku tej nowelizacji w art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy rozszerzono zakres podmiotowy oraz przedmiotowy działania ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 1 przyjęto, że uprawnienie do przekształcenia obejmie każdą nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych w dniu 13 października 2005 r. – z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1b. Odpowiednio do tych zmian dostosowano przepis ust. 3, stanowiącego o uprawnieniach następców prawnych osób wymienionych 1a w ust. 1, ust. 1a i ust. 2. Redagując nowe brzmienie ust. 3 nie musiano powtarzać wykluczenia z ust. 1b, bowiem zabieg taki był zbędny wobec jednoznacznej intencji ustawodawcy, który uprawnienie do przekształcenia wiąże ze statusem nieruchomości i jej użytkownika w dniu 13 października 2005 r. – a w tej dacie użytkownikiem wieczystym była Polska Akademia Nauk Ponadto, skład Sadu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 maja 2016 r., sygn. I OSK 1818/14, stanowiący, że "ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) nie wprowadziła możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne będące następcami państwowych osób prawnych, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Tym niemniej, nawiązując do poglądów o rozszerzeniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji" (OTK-A 2015/3/28).". W opinii Sądu, w tych uwarunkowaniach, przyjęte rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego, od jakiej grupy podmiotów dokonane zostało nabycie nieruchomości, nie może zostać uznane za naruszające normy konstytucyjne i pozostaje w zgodzie z pozostałymi przepisami, właściwymi dla kształtowanej prawnie materii. Dnia 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była Polska Akademia Nauk, zatem organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 skarżącemu, jako podmiotowi, które nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, nie przysługuje. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie naruszenia przepisów ustawy o przekształceniu. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia norm o charakterze procesowym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.