II SA/Ol 116/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Rychliki z dnia 30 grudnia 2019 r., nr VIII/74/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę. Rada Gminy Rychliki (dalej jako: "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), podjęła w dniu 30 grudnia 2019 r. uchwałę nr VIII/74/2019 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 1 uchwały. Prokurator zarzucił naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 1 zaskarżonej uchwały regulacji z art. 40 ust. 2 u.d.p., co stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego radzie gminy. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zaś materia uregulowana takim aktem powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W ocenie skarżącego Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, gdyż w § 1 zaskarżonej uchwały powieliła kwestie unormowane w art. 40 ust. 2 u.d.p., natomiast akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, żeby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca upoważnił adresata tej delegacji do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą prawną o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które stanowi powtórzenie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rychliki wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący zarzucając powtórzenie w uchwale unormowań ustawowych nie ma racji, ponieważ § 1 uchwały wskazuje jaki jest jej przedmiot, tj. określenie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, ochroną i utrzymaniem dróg dotyczące określonych we wskazanym przepisie czynności. Z kolei art. 40 ust. 2 u.d.p. reguluje kwestię przedmiotu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Są to zatem dwie różne materie i nie można w tym zakresie zarzucić uchwale, aby powtarzała w swoim brzmieniu regulacje ustawowe. O nieważności § 1 uchwały w żadnym wypadku nie świadczy fakt, że część jej treści w zakresie, w jakim punktowo wylicza przedmiot opłat pokrywa się z treścią analogicznego wyliczenia w przepisie art. 40 ust. 2 ustawy. Wskazane przepisy przywołanych aktów prawnych regulują bowiem dwie różne kwestie i wskazane wyliczenia dotyczą zupełnie odrębnych zagadnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, przy czy ustawodawca określił maksymalną wysokość stawek tej opłaty w zależności od celu zajęcia. Natomiast art. 40 ust. 9 u.d.p. określa kryteria, które muszą być uwzględniane przy ustalaniu tych stawek. Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacje ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego, w tym wskutek umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, mają charakter kompleksowy, zaś przepisy uchwały wydanej w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p. tworzyć powinny spójny system, uwzględniający kryteria zróżnicowania określone w art. 40 ust. 9 tej ustawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 460/11, LEX nr 1114133, z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 464/12, LEX nr 1258347). Różnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. może opierać się wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15, LEX nr 2167488). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zakres spraw nią uregulowany nie wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada prawidłowo określiła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, nie przekraczając ich maksymalnej wysokości wskazanej w ustawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących powtórzenia ustawowych regulacji w § 1 uchwały, wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania kwestionowanych zapisów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 132/22 (dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, w którym Sąd uznał, że wprawdzie rzeczywiście § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) stanowi, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, a w związku z tym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu, jednakże w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego, gdyż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8) – tak WSA w Olsztynie w wyroku z 24 marca 2022 r. , sygn. akt II SA/Ol 1070/21, dostępny w CBOSA. Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Należy więc zauważyć, że § 1 zaskarżonej uchwały faktycznie stanowi częściowe powtórzenie sformułowań zawartych w art. 40 ust. 2 u.d.p., jednakże w ocenie Sądu jest to niezbędne dla czytelności i zrozumiałości treści uchwały. Podkreślić także należy, że kwestionowany zapis uchwały ma wyłącznie charakter informacyjny, gdyż wskazuje jedynie na przedmiot regulacji objętej postanowieniami uchwały. Rację w tym zakresie ma wójt, stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że § 1 uchwały opisuje przedmiot regulacji (czego dotyczy uchwała), a art.40 ust. 2 dotyczy przedmiotu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przy czym nie ulega wątpliwości, że przedmiot wskazany w § 1 uchwały określony został stosownie do upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodzić się w związku z powyższym należy z poglądem przedstawionym w wyroku WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 658/21, dostępny w CBOSA), że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, dostępny w CBOSA). Naruszenie zasad techniki prawodawczej samo w sobie, jako odstępstwo od zasad redagowania tekstu prawnego, nie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa i przyczyna stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero gdy skutkiem naruszeń techniki prawodawczej jest błąd legislacyjny, sprzeczność aktu niższego z aktem wyższego rzędu, naruszenie granic delegacji ustawowej, wówczas mówić można o istotnym naruszeniu prawa. ( tak WSA w Olsztynie w cytowanym wyroku z 24 marca 2022 r.) Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie i w związku z tym Sąd uznał, że kwestionowane przepisy nie naruszają istotnie przepisów prawa, a wniesiona skarga jest niezasadna, co z mocy art. 151 p.p.s.a. skutkowało jej oddaleniem. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez Prokuratora, a Wójt Gminy Rychliki nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.