II SA/Ol 1167/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie utworzenie punktów przedszkolnych I. stwierdza niezgodność z prawem § 4 uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie utworzenia punktów przedszkolnych w "[...]"; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie utworzenia punktów przedszkolnych w "[...]", "[...]" i "[...]". W dniu "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wnosząc o orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Nr "[...]" Rady Gminy "[...]". Argumentując zasadność skargi podniósł, iż Rada Gminy "[...]", powołując jako podstawę prawną art. 5 ust. 5, art. 14a ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 7, poz. 38 z póź. zm.) oraz art. 18 ust 1 u.s.g., podjęła zakwestionowaną uchwałę, w której wskazała, iż z dniem "[...]" tworzy się punkty przedszkolne w miejscowościach "[...]", "[...]", "[...]" (§ 1), zajęcia dydaktyczne w punktach rozpoczną się od dnia "[...]", określiła organizację punktów przedszkolnych w załączniku do uchwały (§ 3) oraz wskazała, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zdaniem Wojewody z treści § 4 uchwały wynika, iż Rada przy jej podejmowaniu zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, i jako taki akt potraktowała uchwałę, określając termin jej wejścia w życie w sposób określony w art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta została powtórzona w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednakże żaden z przepisów rangi ustawowej, wskazanych jako podstawa zaskarżonego aktu, nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy upoważnienia do wydania uchwały o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (potencjalnie charakter aktu normatywnego mógłby mieć § 2 oraz załącznik do uchwały, dotyczący organizacji punktów przedszkolnych). Wojewoda podał, iż podstawą do podjęcia uchwały był § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Powyższe rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, nie może zatem, ze względu na postanowienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowić podstawy do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Tym samym przedmiotowa uchwała rażąco narusza art. 4 ust 1 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konkludując stwierdził, iż zakwestionowanie całości uchwały jest konieczne ze względu na okoliczność, iż określenie w sposób sprzeczny z prawem terminu wejścia w życie uchwały przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy "[...]" wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż podstawą utworzenia w gminie punktów przedszkolnych jest art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty. Z kolei, stosownie do delegacji ustawowej, Minister Edukacji Narodowej został upoważniony do określenia rodzajów innych form wychowania przedszkolnego. Aktualnie powyższą materię reguluje rozporządzenie z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Wskazała, że decydujący wpływ dla oceny legalności uchwał podejmowanych na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego ma ustalenie ich charakteru prawnego. Uchwały te są nie tylko aktami założycielskimi punktów przedszkolnych. Są one przede wszystkim aktami prawnymi zawierającymi normy prawne, które są adresowane do każdego podmiotu w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatami tych norm jest bliżej nieokreślona grupa dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym oraz ich rodziców lub prawnych opiekunów. Tym samym akty te w sposób abstrakcyjny i generalny kształtują sytuację prawną wymienionych adresatów norm prawnych. Zatem uchwały w sprawie utworzenia punktu przedszkolnego oraz ustalenia jego organizacji stanowią akty prawa miejscowego. Podniesiono, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z kolei kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzającym dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego będzie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli więc akt prawotwórczy (uchwała rady gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (skarżący przyznał, że normy prawne zawarte w załączniku stanowiącym integralną część uchwały potencjalnie mogą mieć charakter aktu normatywnego), to jest to akt prawa miejscowego. Dodano również, iż art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje, iż to rada gminy ustala sieć publicznych przedszkoli. "Ustalić" semantycznie rozumie się m.in. jako "rozstrzygnąć, decydować o czymś, wyznaczyć coś, ustalić normy, prawidła, reguły". W drodze wykładni językowej i systemowej można zatem uznać, że artykuł 14a ust. 1 a ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z art. 14a ust 1 tej ustawy upoważnia do tworzenia aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 powyższej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie, uznać należy przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała, to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 14a ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zaskarżona uchwała z dnia "[...]" nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w sprawie utworzenia punktów przedszkolnych została podjęta m. in. na podstawie przepisu art. 14a ust 1a powyższej ustawy który to przepis stanowi, że: rada gminy w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w skardze, że zaskarżona uchwała rady gminy nie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, ani obowiązek publikacji takiej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zmianami),akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia , a stosownie do art. 13 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek ich publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). Konstytucja RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta została powtórzona w art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zdaniem Sądu żaden z przepisów rangi ustawowej wskazanych przez Radę Gminy "[...]" w odpowiedzi na skargę nie przyznaje temu organowi stanowiącemu upoważnienia do wydania uchwały stanowiącej prawo miejscowe. Zatem zaskarżona uchwała w sprawie utworzenia punktów przedszkolnych nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący na danym terenie, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ. Ponadto by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego musi co prawda dotyczyć spraw publicznych a nade wszystko musi być aktem prawnym który w sposób generalny i abstrakcyjny określa reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów. Także Mateusz Pilich w komentarzu do art. 14a ustawy o systemie oświaty (System Informacji Prawnej LEX) twierdzi, że uchwały podejmowane na podstawie art. 14a ustawy o systemie oświaty nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają publikacji. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W postanowieniach art. 14a ustawy o systemie oświaty, ustawodawca nie zawarł bowiem normy expressis verbis nakazującej publikację takiego aktu. Taki obowiązek dotyczy na przykład uchwał ustalających plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. W myśl art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zróżnicowanie mocy prawnej i co za tym idzie obowiązku publikacji uchwał rady gminy ustalających plan sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę i tworzących punkty przedszkolne a ustalających sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, wynika z konstytucyjnoprawnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy art. 15 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego. Polskie prawo nie przewiduje natomiast obowiązku wychowania przedszkolnego, stąd uchwały organu stanowiącego gminy ustalające sieć prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych i tworzące inne formy wychowania przedszkolnego nie muszą być publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro zarówno ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określając zamknięty katalog aktów podlegających publikacji, nie przewiduje publikacji uchwał w sprawie ustalenia sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych oraz tworzenia innych form wychowania przedszkolnego, jak i ustawa o systemie oświaty w art. 14a nie nakazuje publikacji takich uchwał, to Rada Gminy "[...]" nie miała podstaw prawnych do zarządzenia publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym (§ 4 uchwały). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Mając to na uwadze nie sposób podzielić poglądu Rady Gminy "[...]" jakoby upoważnienie do ustalenia organizacji tworzonych punktów przedszkolnych ( § 2 zaskarżonej uchwały) wynika z art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Upoważnienie do ustalania sieci przedszkoli publicznych upoważnia zarazem do ustalenia organizacji punktów przedszkolnych. Ustalenia dotyczące organizacji punktów przedszkolnych zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały potencjalnie mogłyby mieć charakter normatywny, jednak wbrew wywodom Rady Gminy uregulowania te nie zostały uchwalone na podstawie upoważnienia ustawowego lecz jak to wskazano w tej uchwale na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, które to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty. A skoro tak to i ta część zaskarżonej uchwały nie może zostać uznana za prawo miejscowe ze względu na upoważnienie wynikające z rozporządzenia a nie z ustawy, a to drugie jak wskazano już wyżej jest warunkiem koniecznym do uznania uchwały rady gminy za prawo miejscowe. W tym miejscu należy tylko wskazać, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały powyższe rozporządzenie już nie obowiązywało, co jednak wobec obowiązywania Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010r (Dz. U. nr 161 poz.1080) o tej samej nazwie z podobnymi uregulowaniami nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody o istotnej sprzeczności z prawem § 4 uchwały uchwałę Nr "[...]" w sprawie utworzenia punktów przedszkolnych w "[...]", "[....] i "[...]", tj z uregulowaniem zawartym w art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zmianami), Skargę należało zatem w tej części uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że wobec upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd uprawniony był jedynie do stwierdzenia niezgodności z prawem § 4 tej uchwały. Natomiast z braku przesłanek oddalono skargę w pozostałej części, bowiem Wojewoda podważył jedynie § 4 uchwały. A zdaniem Sądu stwierdzenie niezgodności z prawem tego przepisu nie powoduje, w przeciwieństwie do stwierdzenia jego nieważności, wyeliminowania tego przepisu z obrotu prawnego, co dotyczy także pozostałej części zaskarżonej uchwały. Dlatego należy uznać, ze zakwestionowany niezgodny z prawem § 4 nie wpływa na zgodność z prawem pozostałej części uchwały. Szczególnie, że jak to wynika z oświadczenia pełnomocnika Rady Gminy złożonego na rozprawie, punkty przedszkolne zgodnie z zapisem § 1 tej uchwały rozpoczęły działalność "[...]" i działają nadal. W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie.