II SA/Ol 1167/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 3 kwietnia 2013 r. J. P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w A wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką I. P. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał w dniu "[...]" decyzję, którą odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia, ze względu na niespełnienie przez stronę podstawowego warunku uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji organu, zapewniając, że sprawuje opiekę nad córką i że z tego powodu nie podejmuje pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazano, że ostatnie zatrudnienie J. P. wygasło w związku z upływem czasu, na jaki zostało zawarte, a miało to miejsce w 1998r. Natomiast niepełnosprawność córki została stwierdzona w 2005r., a więc już w okresie pozostawania strony bez pracy. W ocenie Kolegium konieczne jest ścisłe interpretowanie ustawowego pojęcia rezygnacji z zatrudnienia. Wobec tego stwierdzono, że wnioskodawca nie spełnia tej przesłanki. Skargę na ww. decyzję wywiódł J. P., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba niezdolną do samodzielnej egzystencji, w sytuacji gdy skarżący powodowany koniecznością niezbędnej pomocy córce, nawet na płaszczyźnie najprostszych codziennych czynności życiowych, był zmuszony zrezygnować z pracy w 1998r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. Istota sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżący nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia córce skarżącego pomocy w jej codziennej egzystencji, wyklucza możliwość przyznania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1"b" u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., w pkt I uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.