II SA/Ol 1169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 25 czerwca 2013 r. D.S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem B.S., którego orzeczeniem wydanym w dniu [...] 1996 r. przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w K. zaliczono do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania D.S. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące zasady przyznawania tego świadczenia. Wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż wnioskodawczyni nie pracuje a jej stosunek zatrudnienia ustał z dniem [...] 2001 r. na mocy porozumienia stron. W okresie od [...] 2001 r. do [...] 2012 r. pozostawała zarejestrowana jako osoba bezrobotna, natomiast w okresie od [...] 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. z tytułu opieki nad mężem miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem B., który z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki ze strony innej osoby, którą to opiekę zapewnia małżonka. Nadto podniesiono, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ponieważ w niniejszej sprawie małżonek legitymuje się całkowitą niezdolnością do pracy oraz samodzielnej egzystencji istniejącą od dnia [...] 1999 r. a zatrudnienie wnioskodawczyni ustało z dniem [...] 2001 r., to oczywistym pozostaje, że rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Od decyzji tej D.S. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, gdyż jest jedyną osobą, która opiekuje się mężem po [...], który miał miejsce [...] 1996 r. Od tego dnia małżonek wymaga opieki, przy czym jego stan zdrowia ulega pogorszeniu i w dniu [...] 2012 r. amputowano mu kończynę dolną z uwagi na [...]. Potrzebuje całodobowej opieki ponieważ nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Jej opieka polega na wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych, zmianie pampersów, podawaniu leków, karmieniu. W tej sytuacji odwołująca nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej zwłaszcza, że do 30 czerwca 2013 r. z tytułu opieki nad mężem otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła nowe zasady dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz w art. 16a ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzająca nową instytucję pomocy tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Przytoczono treść tego przepisu, jak również wskazano, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tj. 623 zł. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawczyni ma 58 lat i opiekuje się mężem B.S., który legitymuje się orzeczeniem uznającym wymienionego za trwale całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji - orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] 1999 r. Ustalono, że w okresie od [...] 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne oraz, że ostatni okres jej zatrudnienia ustał z dniem [...] 2001 r. na mocy porozumienia stron. W okresie od [...] 2001 r. do [...] 2012 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, na przemian z prawem do zasiłku lub bez. Natomiast dochód rodziny stanowi renta inwalidzka, z której dochód w 2011 r. wyniósł 9.114,78 zł, co miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 379,78 zł . Zatem zebrana dokumentacja tej sprawy potwierdza, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem, gdyż po zaliczeniu go do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji pozostawała w zatrudnieniu jeszcze przez dwa lata. Nadto także wcześniej przyznane jej świadczenie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymywała do dnia 30 czerwca 2013 r. było jej przyznane nie z powodu rezygnacji z zatrudnienia lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wyjaśniono także, że z uwagi na treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje możliwość objęcia tą formą pomocy tylko osoby, które rezygnują z zatrudnienia a nie również tych które nie podejmują zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, w nowym brzmieniu przepisów nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia. Na tę decyzję D.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz przychylne rozpoznanie jej prośby. W całości podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko przedstawione w odwołaniu, w którym wskazała, że jest jedyną osobą która zajmuje się mężem, gdyż przez te wszystkie lata nauczyła się go rozumieć i zaspokajać jego potrzeby mimo, że przebył [...], a nadto z uwagi [...] konieczna była amputacja kończyny prawej. Podkreśliła, że mąż wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach życia codziennych, gdyż nie jest w stanie sam się poruszać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało na skutek porozumienia stron w dniu [...] 2001 r., podczas gdy całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji męża nastąpiła orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w dniu [...] 1999 r. czyli dwa lata wcześniej, to nie można przyjąć, w realiach tej sprawy aby rezygnacja z zatrudnienia skarżącej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą z orzeczoną całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczoną całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 3 pkt 21 lit "b" u.ś.r. pod pojęciem znacznego stopnia niepełnosprawności rozumie się całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą uprawnioną. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że ostatni okres zatrudnienia skarżącej ustał z dniem [...] 2001 r. i od tego czasu nie pozostawała w zatrudnienia, a zatem w takim przypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą trwającą od [...] 1999 r. koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w tej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1"b" u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdzone było wcześniejszym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] nr [...], którą przyznano świadczenie na okres od [...] 2012 r. na czas nieokreślony - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy ppsa. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy ppsa.