II SA/Ol 117/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2025 r., nr SKO.81.378.2024 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 3 grudnia 2024 r. Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta (dalej jako: "organ I instancji"), przyznał W. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w łącznej kwocie 1200 zł, tj. po 150 zł miesięcznie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Przyznanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz przedstawionych dokumentów stwierdzono, że skarżący spełnia przesłanki określone w art. 39 ust. 1 u.p.s. Organ I instancji wskazał, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1000,00 zł miesięcznie. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania zasiłku celowego, na podstawie § 1 uchwały Rady Miasta nr LXIX/1050/24 z dnia 24 stycznia 2024 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. [...]). Podwyższone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 1552 zł, a dla osoby w rodzinie wynosi 1200 zł. Organ I instancji podniósł, że przyznana forma świadczenia jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających jej przyznanie (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby rodziny lub osoby samotnej w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Wskazano, że z jednej strony organ dokonał oceny sytuacji materialnej w środowisku, zaś z drugiej strony wielkość udzielonej pomocy dostosował do posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin objętych aktualnie pomocą, jak również potencjalnych świadczeniobiorców, których liczbę ustala się w oparciu o posiadane dane statystyczne z okresu poprzedzającego wydanie decyzji. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, domagając się zbadania, czy nie ma nieprawidłowości w udzielonej mu pomocy. Decyzją z 4 lutego 2025 r., nr SKO.81.378.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wskazało, że z akt sprawy wynika, że skarżący ma 48 lat, jest kawalerem, osobą samotnie gospodarującą, nie posiada dzieci, jego rodzice nie żyją. Organ wskazał, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenia nie ma w aktach sprawy). Wnioskodawca ma wykształcenie podstawowe. Nie posiada stażu pracy. Ukończył kurs budowlany. Strona nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie uzyskuje świadczeń emerytalno-rentowych. Zamieszkuje w lokalu komunalnym (pokój, kuchnia oraz łazienka). Czynsz za lokal wynosi 487,66 zł. Na dochód skarżącego za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku składa się zasiłek stały w kwocie 1000 zł (od 1 stycznia 2025 roku zasiłek ten przysługuje w kwocie 1 229 zł - § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz.U.2024.1044), co przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 774 zł (art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s.). Warto przy tym zaznaczyć, że kryterium to od dnia 1 stycznia 2025 roku wynosi 1010 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r.). W wywiadzie podano, że strona ze względu na zły stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Pracownik socjalny dodał, że niekorzystny stan zdrowia psychicznego skarżącego nie pozwala na konstruktywne porozumienie się z nim. Mężczyzna oczekuje wyłącznie świadczeń pieniężnych. Zaznaczono także, że nie chce on udzielać informacji na temat swojego stanu zdrowia. Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktycznym, Kolegium stwierdziło, że w przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, zbyt ogólne jest wskazanie przez organ sposobu ustalenia wysokości przyznanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Nie wystarczy nadto stwierdzenie, że ośrodek z jednej strony w niniejszej sprawie dokonał oceny sytuacji materialnej w środowisku, zaś z drugiej strony wielkość udzielonej pomocy dostosował do posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin aktualnie objętych pomocą, jak również potencjalnych świadczeniobiorców, których liczbę ustala się w oparciu o posiadane dane statystyczne okresu poprzedzającego wydanie decyzji. Jest to przykład typowy dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. Organ odwoławczy wskazał skarżącemu, że jeśli nie będzie organowi udzielał informacji na swój temat, to choćby z tego powodu można mu odmówić przyznania pomocy społecznej, gdyż stanowi to brak współdziałania z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w szczególności organ nie wykazał, iż wnioskodawca znajduje się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego, który nie jest limitowany kryterium dochodowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem do usunięcia opisanych powyżej braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł skarżący, wnosząc o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji kasatoryjnej zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze - gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu nie było ku temu podstaw. Pracownik socjalny przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., przeprowadził ze skarżącym wywiad środowiskowy, z którego sporządził protokół. Jest to dokument urzędowy, który zgodnie z art. 76 § 1k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Treść wywiadu środowiskowego, którą przytoczyło Kolegium, przekonuje, że organ I instancji ustalił wyczerpująco sytuację rodzinną, zdrowotną, finansową, jak również bytową skarżącego. W wywiadzie pracownik socjalny wyjaśnił, że z powodu choroby psychicznej nie jest możliwe konstruktywne porozumienie się ze skarżącym. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma rodziny, utrzymuje się tylko z zasiłku stałego, który jest przyznawany z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Wbrew twierdzeniu Kolegium do akt sprawy dołączona została kopia orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego (k. 13), w którym wskazano symbol przyczyny niepełnosprawności – 02-P. Jest to oficjalne oznaczenie w polskim systemie orzecznictwa, które wskazuje na niepełnosprawność wynikającą z chorób psychicznych. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że skarżący wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji. Niewątpliwie zatem organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i przeprowadził istotne dla sprawy dowody. Na podstawie całokształtu ustaleń uznał, że skarżący zasługuje na udzielenie mu pomocy we wskazanym zakresie i stwierdził, że przyznana pomoc mieści się w możliwościach Ośrodka. W takiej sytuacji rolą organu odwoławczego było zweryfikowanie stanowiska organu I instancji co do spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania mu zasiłku celowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a nie art. 41 u.p.s. dlatego bezpodstawnie Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie wykazał, że skarżący znajduje się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego, który nie jest limitowany kryterium dochodowym. Organ I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie miało zastosowanie podwyższone kryterium dochodowe, a Kolegium rozważań tych w ogóle nie uwzględniło i nie odniosło się do nich. Poza tym nie można się zgodzić z Kolegium, że organ I instancji nie wykazał, że sytuacja skarżącego uzasadnia udzielenia mu pomocy. Organ I instancji bowiem podał konkretne okoliczności, mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, które w jego cenie uzasadniały uwzględnienie wniosku. Jeżeli Kolegium ze zgromadzonego niewadliwie materiału dowodowego wyciąga wnioski przeciwne, to nie jest to podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprzedstawienia przez organ I instancji konkretnych informacji na temat posiadanych środków przeznaczonych do wykorzystania na zasiłki celowe w danym roku, ilości potrzebujących, sumy już wydatkowanej, czy w jakiej wysokości dla porównania średnio zasiłki celowe są udzielane beneficjentom, to w tym zakresie Kolegium mogło wystąpić do organu I instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o uzupełnienie tych danych. Nie byłoby to trudne, ani pracochłonne i nie prowadziłoby to do naruszenia art. 15 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że organ I instancji wydał decyzję blankietową. Twierdzenie to jest nieuzasadnione, gdyż pomimo tego, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest zwięzłe, to jednak odnosi się do konkretnych okoliczności i ustaleń poczynionych w odniesieniu do skarżącego i jego sytuacji życiowej oraz finansowej. Okoliczność, że organ I instancji podał ogólnie, że posiada środki na wskazany cel i uwzględnił potrzeby innych beneficjentów, nie jest powodem do uznania, że stan sprawy został nienależycie wyjaśniony i oceniony przez organ I instancji. Wszak w tym zakresie organ I instancji bazował na ustaleniach dotyczących własnej działalności, czyli danych znanych mu z urzędu. Jak już wskazano w tym zakresie organ odwoławczy mógł wystąpić o podanie przez organ I instancji danych liczbowych umożliwiających weryfikację stanowiska organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.