II SA/Ol 1171/12

Dnia 13 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 roku sprawy ze skargi J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. W dniu 2 kwietnia 2012 r. J.Ś. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Podczas wywiadu środowiskowego wskazał, że oczekuje przyznania pomocy na uregulowanie zobowiązań za opał w kwocie 1000 zł, zakup bieżącego opału w kwocie 1700 zł, uregulowanie należności za gaz za miesiące: czerwiec, sierpień, październik w wysokości 68,22 zł miesięcznie, opłat za energię elektryczną za okres od stycznia do lipca 2012 r. w wysokości ok. 150 zł miesięcznie, zakup obuwia dla siebie i żony w kwocie 160 zł oraz zakup środków czystości. Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2012 r. na potrzeby bieżące, w tym: 1000 zł na uregulowanie zobowiązania za opał, 1700 zł na zakup bieżącego opału, 204,66 zł na uregulowanie należności za gaz, 160 zł na zakup obuwia oraz na zakup środków czystości. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 106 ust. 1, 4 i art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej: u.p.s. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca jest osobą trwale całkowicie niezdolną do pracy, otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 822,34 zł i jest to jednocześnie jedyny dochód jego rodziny. Wnioskodawca choruje przewlekle na [...],[...],[...],[...] i w związku z tym wymaga stałego przyjmowania leków oraz stosowania diety. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która nie pracuje i od dnia [...] 2007 r. nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy z powodu braku dowodu osobistego. Żona nie posiada żadnego dochodu. Wnioskodawca wraz z żoną zajmuje mieszkanie socjalne. W złożonym wniosku o przyznanie pomocy finansowej wnioskodawca domagał się przyznania pomocy w wysokości 3064,66 zł. W bieżącym roku otrzymał już pomoc w formie zasiłku specjalnego celowego: w styczniu 75,52 zł na zakup leków, w lutym 578,80 zł (228, 80 zł na zakup leków i 350 zł na dofinansowanie zakupu opału), w marcu 350 zł na dofinansowanie zakupu opału. Otrzymał także zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 80 zł, tj. 40 zł na osobę na okres od 1 stycznia do 30 marca 2012 r. Ponadto ma zapewniony posiłek w postaci ciepłego obiadu w Dziennym Domu [...] w okresie od 2 stycznia do 31 czerwca 2012 r. Wnioskodawca poinformował, że z otrzymanych środków finansowych na zakup opału w lutym i marcu opłacił rachunki za gaz za styczeń, luty, kwiecień i czerwiec i w związku z tym oczekuje zwrotu tej należności w łącznej wysokości 375,24 zł, gdyż były to środki przyznane na zakup opału. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej oznacza taką potrzebę, bez której nie można się obejść w warunkach codziennego bytowania, której osoba lub rodzina nie może zaspokoić we własnym zakresie wykorzystując własne możliwości. Chodzi zatem o potrzeby przyszłe. Przyznane środki na zakup opału zostały przeznaczone na opłaty za gaz, zatem potrzeba została zaspokojona we własnym zakresie, wydatek został poniesiony z własnych środków i w dacie orzekania nie zachodzi potrzeba udzielania pomocy finansowej na ten cel. Organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie w celu pokrycia potrzeb istniejących, a nie takich które już zostały zaspokojone. Poza tym wnioskodawca systematycznie jest obejmowany pomocą finansową w formie zasiłków celowych w miarę posiadania środków przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (zwany dalej: MOPS). Wyjaśniono, że w marcu na zasiłki celowe została rozdysponowana kwota 74.871,10 zł, pomocą objęto 340 środowisk, średnia wysokość zasiłku wyniosła 220,21 zł. Wnioskodawca dysponuje własnym dochodem w wysokości 822,34 zł, ale przyznaje, że ze środków własnych nie zamierza regulować żadnych zobowiązań. W ocenie organu, wskazane jest dofinansowanie na potrzeby bieżące takie jak leki, żywność i energię elektryczną, i wnioskodawca taką pomoc otrzymał. Natomiast MOPS nie może utrzymywać wnioskodawcy i jego żony, która nie podejmuje zatrudnienia, nie dokonuje rejestracji w urzędzie pracy i nie wyrabia dowodu osobistego, koniecznego do rejestracji. Wnioskodawca ma dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i to one powinny pomagać rodzicom żyjącym w niedostatku. MOPS nie jest w stanie przyznać kwoty 3064,66 zł, nie ma również podstaw, aby MOPS regulował należności za gaz za miesiąc czerwiec, sierpień i październik 2012 r. z tak dużym wyprzedzeniem. W miesiącu kwietniu została przyznana odrębnymi decyzjami pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na miesiąc kwiecień w wysokości 226,33 zł na zakup leków oraz na opłacenie energii elektrycznej 461,14 zł, a także zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 120 zł, tj. 60 zł na osobę na okres od 1 kwietnia do 31 lipca 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.Ś., decyzją z dnia [...],nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dochód w rodzinie wnioskodawcy, zgodnie z art. 8 u.p.s., po przeliczeniu na osobę wynosi 411,17 zł. Zatem kryterium dochodowe rodziny wnioskodawcy, ustalone w wysokości 351 zł na osobę w rodzinie zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), został przekroczony. Jednak na podstawie art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Decyzje o przyznaniu tego typu zasiłku opierają się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Zdaniem Kolegium, działanie organu pomocy społecznej zostało właściwie wyjaśnione w decyzji i mieści się w granicach uznania. Przyznanie pomocy na zgłaszane przez wnioskodawcę cele można zakwalifikować jako podstawowe potrzeby bytowe, jednakże przekracza on kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a poza tym nie jest pozbawiony dodatkowej pomocy finansowej ze strony MOPS. W tej sytuacji naturalne wydaje się zaspokajanie w pierwszej kolejności niezbędnych potrzeb beneficjentów MOPS, którzy znajdują się w znacznie gorszej sytuacji materialnej. Organ wskazał również, że przyznanie wnioskodawcy świadczenia jest zależne od możliwości finansowych MOPS, które w momencie wydawania decyzji były ograniczone. Kolegium wskazało również, że art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak takiej współpracy, w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej należałoby oczekiwać od wnioskodawcy i jego żony aktywności i zastosowanie się do rad pracowników socjalnych w celu poprawy warunków życia (np. podjęcie pracy czy zarejestrowanie się żony w urzędzie pracy, zwrócenie się o pomoc do dzieci). Kolegium rozumie trudną sytuację materialną wnioskodawcy, jednak w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie ma podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zgłoszone potrzeby. Na tą decyzję J.C.Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się przyznania wnioskowanej przez niego pomocy. W uzasadnieniu opisał swoją trudną sytuację mieszkaniową i finansową, otrzymuje bowiem rentę w wysokości 822 zł i nie jest w stanie opłacić z tych pieniędzy kosztów utrzymania mieszkania, kupić żywności, ubrań oraz środków czystości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. zostało dołączone do akt sądowych pismo skarżącego z dnia 12 listopada 2012 r., w którym ponownie strona opisała swoją trudną sytuację finansową, jak również wskazała zarzuty przeciwko takiemu negatywnie ocenionemu działaniu organu i urzędników, którzy winni z mocy ustawy obejmować osoby potrzebujące pomocy wsparciem i pomocą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek do MOPS o przyznanie mu pomocy finansowej na uregulowanie zobowiązań za opał w kwocie 1000 zł, zakup bieżącego opału w kwocie 1700 zł, uregulowanie należności za gaz za trzy miesiące w wysokości 68,22 zł miesięcznie, opłat za energię elektryczną za okres od stycznia do lipca 2012 r. w wysokości około 150 zł miesięcznie, zakup obuwia dla siebie i żony w kwocie 160 zł oraz zakup środków czystości. Organy obu instancji odmówiły jednak przyznania specjalnego zasiłku celowego w łącznej wysokości 3064,66 zł wskazując, że skarżący, którego dochód na osobę przekracza ustalone przepisami prawa kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, systematycznie jest obejmowany pomocą finansową w formie zasiłków celowych w miarę posiadania środków przez MOPS. Wskazano, że w marcu na zasiłki celowe została rozdysponowana kwota 74.871,10 zł, pomocą objęto 340 środowisk, zaś średnia wysokość zasiłku wyniosła 220,21 zł. Ustalono, że skarżący dysponuje własnym dochodem w wysokości 822,34 zł, ale z własnych środków nie zamierza regulować żadnych zobowiązań, ponadto nie współpracuje z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jego rodziny. Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 u.p.s., pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Natomiast na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zasiłek celowy może zatem być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, powinna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 865/11, wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zostało wyżej wskazane przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ wnioskodawcy nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie oznacza to jednak, że organ po otrzymaniu wniosku o udzielenie zasiłku specjalnego, jest automatycznie zobowiązany do jego udzielenia. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, organy obu instancji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniła odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego w łącznej wysokości 3064,66 zł. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego, stwierdzając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja ta nie przemawia za zakwalifikowaniem jej jako szczególnego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ust. 1 u.p.s. Organ I instancji przedstawił ponadto wysokość środków pieniężnych, które przeznaczył na pomoc społeczną w marcu 2012 r., podał liczbę wnioskodawców, a także średnią wysokość przyznanego zasiłku. Wskazał również jakie rodzaje zasiłków i w jakiej wysokości zostały skarżącemu przyznane w 2012 r. (zasiłek specjalny celowy: w styczniu 75,52 zł na zakup leków, w lutym 578,80 zł na zakup leków i na dofinansowanie zakupu opału, w marcu 350 zł na dofinansowanie zakupu opału, zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 80 zł, tj. 40 zł na osobę na okres od 1 stycznia do 30 marca 2012 r.) Organ zatem wyczerpująco wyjaśnił jakie czynniki zadecydowały o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku, co nie pozwala zarzucić mu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Sytuacja, w której znalazł się skarżący nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym samym odmowa przyznania mu świadczenia specjalnego wskazanego w powołanym przepisie w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych należy uznać za uzasadnioną. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Na marginesie należy jedynie wyjaśnić, że obecne stanowisko organów orzekających w tej sprawie może zostać zweryfikowane w późniejszym okresie, gdy np. organ pomocy społecznej będzie dysponował większymi środkami finansowymi, przy zmniejszonej liczbie osób oczekujących wsparcia, a sytuacja skarżącego nie ulegnie zmianie i nadal będzie on wymagał wsparcia w zaspokojeniu potrzeb wskazanych we wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.