II SA/Ol 1174/12

Dnia 13 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 roku sprawy ze skargi J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., nr "[...]", wydaną z upoważnienia Prezydenta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia 12 maja 2012 r. odmówiono przyznania specjalnego zasiłku celowego w wysokości 148,95 zł w miesiącu czerwcu 2012 roku na uregulowanie należności za energię elektryczną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wnioskodawca jest osobą trwale całkowicie niezdolną do pracy, otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 822,34 zł i jest to jedyny dochód jego rodziny, bowiem jego żona, E.S., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, nie pracuje i od dnia 3 września 2007 r. nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy z powodu braku dowodu osobistego, jak również nie posiada żadnego dochodu. Wnioskodawca wraz z żoną zajmuje mieszkanie socjalne, otrzymane po eksmisji z lokalu przy ulicy "[...]" w O. Ponadto J. S. choruje przewlekle "[...]" i w związku z tym wymaga stałego przyjmowania leków oraz stosowania diety, co wiąże się z wyższymi wydatkami. Organ podniósł również, iż w bieżącym roku wnioskodawca otrzymał pomoc w formie zasiłku specjalnego celowego: w styczniu 75,52 zł na zakup leków, w lutym 578,80 zł (228,80 zł na zakup leków i 350 zł na dofinansowanie zakupu opału), w marcu 350 zł na dofinansowanie zakupu opału, w kwietniu 226,33 zł na zakupów leków i 461,14 zł na opłacenie rachunku za energię elektryczną oraz w maju 215,86 zł na zakup leków, a także otrzymał zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 80 zł, tj. 40 zł na osobę na okres od 1 stycznia do 30 marca 2012 r. Ponadto ma zapewniony posiłek w postaci ciepłego obiadu w Dziennym Domu dla Osób Chorych "[...]" w okresie od 2 stycznia do 30 czerwca 2012 r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej oznacza taką potrzebę, bez której nie można się obejść w warunkach codziennego bytowania, której osoba lub rodzina nie może zaspokoić we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości. Chodzi zatem o potrzeby przyszłe. Podkreślono przy tym, iż wnioskodawca systematycznie obejmowany jest pomocą finansową w formie specjalnych zasiłków celowych w miarę posiadania środków przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Wskazano, iż w maju 2012 r. na zasiłki celowe została rozdysponowana kwota 69136,56 zł, pomocą objęto 282 środowiska, a średnia wysokość zasiłku wyniosła 245,17 zł. Organ zauważył, iż wnioskodawca dysponuje własnym dochodem w wysokości 822,34 zł, ale przyznaje, że ze środków własnych nie zamierza regulować żadnych zobowiązań. Jednocześnie nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, podejmuje działania jednokierunkowe polegające jedynie na określaniu pomocy jakiej oczekuje. W ocenie organu wskazane jest udzielenie pomocy finansowej na leki, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i taką pomoc wnioskodawca otrzymał. Natomiast ośrodek nie może utrzymywać wnioskodawcy i jego żony, która w dalszym ciągu nie podejmuje zatrudnienia, nie dokonuje rejestracji w urzędzie pracy i nie wyrabia dowodu osobistego, który jest niezbędny do rejestracji, czy zatrudnienia. Ponadto wnioskodawca ma dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i to one powinny pomagać rodzicom żyjącym w niedostatku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczono, iż działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Zasiłek celowy specjalny, jak wynika z treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, przyznawany jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W niniejszej sprawie organ dokonał oceny sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy, jak również ilości skierowanych do niego form pomocy i stwierdził, że nie ma podstaw do uregulowania należności za energię elektryczną w wysokości 148,95 zł, bowiem wnioskodawca posiada dochód i jest w stanie dokonać opłat we własnym zakresie. Jednocześnie zaznaczono, że w kwietniu 2012 roku przyznano wnioskodawcy odrębną decyzją pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 461,14 zł na opłacenie energii elektrycznej. J. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W obszernym uzasadnieniu odwołujący wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji, podkreślając trudne warunki mieszkalne, w których przebywa oraz swój zły stan zdrowia. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, potwierdzając prawidłowość dokonanych ustaleń i oceny prawnej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzje o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które organ ustalił w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ustawowe kryterium dochodowe (351 zł na osobę w rodzinie) zostało przekroczone, bowiem jak wynika z akt sprawy na miesięczny dochód rodziny składa się renta wnioskodawcy w wysokości 822,34 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 411,17 zł. Ponadto wnioskodawca od dawna korzysta ze środków pomocy społecznej i pomoc ta jest udzielana na miarę możliwości finansowych ośrodka, przy czym należy wyjaśnić, iż nie jest celem ustawy o pomocy społecznej, by określone osoby pozostawały tylko na utrzymaniu ośrodków pomocy społecznej, ograniczając swoje działania do zgłaszania coraz to nowych żądań i podejmowania prób wymuszenia pełnego zaspokojenia wszystkich zgłoszonych potrzeb. Celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia i taką funkcję spełnia też zasiłek celowy specjalny, który nie może prowadzić do uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. W ocenie Kolegium, działanie organu pomocy społecznej zostało właściwie wyjaśnione w decyzji i mieści się w granicach uznania. Przyznanie pomocy na zgłaszany przez wnioskodawcę cel można co prawda zakwalifikować jako podstawową potrzebę bytową, jednakże dochód rodziny wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a poza tym wnioskodawca nie jest pozbawiony dodatkowej pomocy finansowej od ośrodka. Wskazano również, że przyznanie wnioskodawcy świadczenia jest zależne od możliwości finansowych organu, które w momencie wydawania decyzji były ograniczone. Ponadto przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, zaś brak takiej współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, należałoby oczekiwać od wnioskodawcy i jego żony aktywności i zastosowania się do rad pracowników socjalnych w celu poprawy warunków życia (np. podjęcie pracy czy zarejestrowanie się żony w urzędzie pracy, zwrócenie się o pomoc do dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny). Podkreślono, iż Kolegium rozumie trudną sytuację materialną wnioskodawcy, jednak w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie ma podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zgłoszone potrzeby. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się przyznania wnioskowanej przez niego pomocy. W uzasadnieniu skarżący szczegółowo opisał swoją sytuację mieszkaniową oraz finansową i zażądał zapewnienia mu i jego rodzinie godnych warunków do życia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 13 listopada 2012 r. zostało dołączone do akt sądowych pismo skarżącego z dnia 12 listopada 2012 r., w którym skarżący ponownie opisał swoją trudną sytuację finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy J. S. złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 148,95 zł na uregulowanie należności za energię elektryczną za czerwiec 2012 roku. Organy obu instancji odmówiły mu jednak przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że skarżący, którego dochód na osobę przekracza ustalone przepisami prawa kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, systematycznie jest obejmowany pomocą finansową w formie zasiłków celowych w miarę posiadania środków finansowych. Jednocześnie zauważono, iż skarżący dysponuje własnym dochodem w wysokości 822,34 zł, ale ze środków własnych nie zamierza regulować żadnych zobowiązań, a ponadto nie współpracuje z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jego rodziny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Wydana decyzja administracyjna nie jest więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zasiłek celowy może zatem być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, powinna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 865/11, LEX nr 1131516; wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, LEX nr 1080954). Jednakże wyjątkowy charakter przyznawania tych świadczeń, wynikający z faktu, iż wnioskodawcy nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, nie oznacza, że organ po otrzymaniu wniosku o udzielenie zasiłku specjalnego jest automatycznie zobowiązany do jego udzielenia. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Niezbędne jest zatem zbadanie sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem "przypadku szczególnie uzasadnionego". Należy przy tym podkreślić, iż organ pomocy musi uwzględniać fakt, iż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, bowiem środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym, organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę w pełni zastosowały się do wskazanych wyżej wymogów i dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniła odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 148,95 zł na uregulowanie należności za energię elektryczną. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego, uznając, że sytuacja ta nie przemawia za zakwalifikowaniem jej jako szczególnego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedstawiono również wysokość środków pieniężnych, jakimi organ dysponował w maju 2012 r., a także podano liczbę złożonych wniosków oraz średnią wysokość przyznanego zasiłku. Ponadto organ wskazał jakie rodzaje pomocy finansowej i w jakiej wysokości zostały przyznane skarżącemu w 2012 r. Jak wynika z przedstawionych informacji skarżący otrzymał pomoc w formie zasiłku specjalnego celowego: w styczniu 75,52 zł na zakup leków, w lutym 578,80 zł (228,80 zł na zakup leków i 350 zł na dofinansowanie zakupu opału), w marcu 350 zł na dofinansowanie zakupu opału, w kwietniu 226,33 zł na zakupów leków i 461,14 zł na opłacenie rachunku za energię elektryczną oraz w maju 215,86 zł na zakup leków, a także otrzymał zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 80 zł, tj. 40 zł na osobę na okres od 1 stycznia do 30 marca 2012 r. Ponadto ma zapewniony posiłek w postaci ciepłego obiadu w Dziennym Domu dla Osób Chorych "[...]" w okresie od 2 stycznia do 30 czerwca 2012 r. Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżący jest stale objęty pomocą ośrodka, otrzymując regularnie pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Skarżący nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Jednocześnie należy stwierdzić, iż sytuacja, w której znalazł się skarżący nie wypełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, odmowę przyznania mu świadczenia specjalnego wskazanego w powołanym przepisie w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych należy uznać za uzasadnioną. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, iż organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń co do wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego i z należytą starannością, w sposób dokładny i wyczerpujący rozważyły oraz uzasadniły przesłanki odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.