II SA/Ol 1187/13

Dnia 23 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z akt sprawy przekazanych Sądowi wynika, że decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta "[...]" przez Głównego Specjalistę Koordynatora ds. Świadczeń Rodzinnych Działu Świadczeń Rodzinnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" przyznano I. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką G. G. na okres od "[...]" na stałe. Decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013r. na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2013r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W dniu 1 lipca 2013r. I. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką G. G., zakwalifikowaną trwale do pierwszej grupy inwalidzkiej. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" działającą z upoważnienia Prezydenta "[...]" odmówiono I. S. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na G. G. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podano, że przesłanką ustawową przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu oznacza to, że pomiędzy powstaniem niepełnosprawności a rezygnacją z zatrudnienia musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Rezygnacja z zatrudnienia musi nosić znamiona koniecznej z uwagi na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej. Oznacza to, że utrata zatrudnienia w wyniku wygaśnięcia umowy o pracę, redukcji zatrudnienia lub upadku zakładu pracy nie jest rezygnacją z zatrudnienia w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że na wnioskodawczyni spoczywa ciężar sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która została trwale zakwalifikowana do pierwszej grupy inwalidzkiej i wymaga całodobowej opieki z uwagi na fakt, że od 10 lat jest osobą leżąca. Wskazano, ze matka wnioskodawczyni jest wdową, a brat wnioskodawczyni mieszka poza granicami kraju i w związku z tym jest ona jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji zdolną do sprawowania należytej opieki nad matką. W związku z tym organ nie zakwestionował ani stanu zdrowia G. G., ani konieczności sprawowania nad nią opieki, a także nie zanegował sposobu sprawowania opieki. Jednakże w ocenie organu rezygnacja z zatrudnienia przez wnioskodawczynię nie nastąpiła w związku z niepełnosprawnością G. G., gdyż ostatni stosunek pracy został rozwiązany z pracodawcą z dniem "[...]" natomiast zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności istnieje ona od "[...]". W związku z tym organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia jednej z przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od decyzji tej odwołała się I. S., wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Podała, że opiekuje się mamą, która cierpi na wiele schorzeń, od "[...]". Podała, że od "[...]" podjęła pracę tylko dlatego, że zakład pracy w którym pracowała nie kontrolował jej godzin pracy, a ponadto pracę mogła wykonywać też w domu. Jednakże zakład przestał funkcjonować. Podała, że aby zatrudnić opiekunkę musiałaby znaleźć zatrudnienie, co z uwagi na jej wiek jest trudne, a ponadto jej mama nie chce, aby obca osoba sprawowała nad nią opiekę. Opisała także zakres czynności, jakie wykonuje w związku z opieką. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono przepisy regulujące zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, że na wnioskodawczyni jako córce G. G. ciąży obowiązek alimentacyjny, dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty określonej w ustawie, a matka - nad którą wnioskodawczyni sprawuje opiekę - nie może funkcjonować samodzielne. Poza tym nie stwierdzono negatywnych przesłanek do przyznania zasiłku określonych w art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniesiono jednak, że przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która jest związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazano, że z treści orzeczenia z dnia "[...]" Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa w "[...]" wynika, że niepełnosprawność G. G. istnieje od "[...]". Natomiast I. S. była zatrudniona do "[...]", a stosunek pracy ustał z przyczyn dotyczących zakłady pracy. Zatem w ocenie organu nie można przyjąć, ze wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż powodem ustania zatrudnienia było ustanie stosunku pracy. Wskazano, że celem przedmiotowego zasiłku jest przyznanie ekwiwalentu pieniężnego ze środków publicznych dla osób, które rezygnują z zatrudnienia, aby sprawować opiekę na zasadach określonych w ustawie. Rezygnacja z poszukiwania pracy nie jest tożsama z rezygnacją z zatrudnienia. Na tę decyzję I. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśniła, że w latach "[...]" była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, ale w momencie kiedy dostała propozycję pracy musiała z niej zrezygnować z uwagi na sprawowaną opiekę i z tego powodu została wyrejestrowana. W "[...]" podjęła pracę, gdyż miała okazję zatrudnić się na ½ etatu i mogła wykonywać pracę w domu jednocześnie sprawując opiekę. Jednakże zakład pracy ogłosił upadłość i zwolnił wszystkich pracowników. Podała, że nie może podjąć żadnej pracy z uwagi na opiekę sprawowaną nad matką. Przyznane jej w "[...]" świadczenie pielęgnacyjne otrzymała na stałe. Jednakże została poinformowana, że decyzja ta wygaśnie z dniem 30 czerwca 2013r. i że może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, ale odmówiono jej przyznania tego świadczenia z uwagi na źle rozwiązaną umowę o pracę. Podała, że brak wnioskowanego zasiłku pozbawia ją także prawa do ubezpieczenia społecznego, a tym samym do wypracowania emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne jakie otrzymywała skarżąca do czerwca 2013r. zostało jej przyznane z powodu niepodejmowania zatrudnienia. Obecnie jednak z kręgu osób uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto wskazano, że skarżąca godziła opiekę nad matką z wykonywaniem pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 er. Dz.U. Nr 139, poz. 992, ze zm) poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z powodu upadłości zakładu pracy, to w takim przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy wskazać, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły bowiem, że skoro ostatni okres zatrudnienia skarżącej (przed przyznaniem jej zasiłku pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2012r.) ustał z dniem "[...]" z przyczyn dotyczących zakładu pracy (upadłość), to zatrudnienie to nie ustało na skutek rezygnacji z niego przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż niepełnosprawność matki skarżącej datuje się od "[...]". W tej sytuacji w ocenie organów brak jest możliwości przyznania wnioskowanego zasiłku skoro, pomimo ustalenia w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, będącą od 10 lat osobą leżącą. Należy zatem podnieść, że błędne jest przekonanie organów orzekających w niniejszej sprawie, że dla uznania, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi nastąpić wyłącznie – jak należy się domyślać – w formie wypowiedzenia umowy o pracę przez pracownika. Należy bowiem wskazać, że w art. 16a ust. 1 u.ś.r. ustawodawca - poza wskazaniem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - nie wskazał bardziej szczegółowych kryteriów, które muszą być spełnione, aby przyjąć, że ma miejsce rezygnacja z zatrudnienia. O tym, czy w określonym stanie faktycznym organ przyjmie spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, będą stanowiły okoliczności faktyczne danej sprawy, z których wynikać będzie czy taki faktyczny związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną istnieje. Z tego też powodu nie można z góry wykluczyć, że w określonych sytuacjach także rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron z przyczyn dotyczących zakładu pracy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - będzie mogło być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Należy bowiem podkreślić, że praca wykonywana przez skarżącą przed jej rozwiązaniem była wykonywana w rozmiarze 1/2 etatu, a poza tym – jak podała skarżąca – miała możliwość wykonywania jej także w domu, a zatem był to taki rodzaj zatrudnienia, który jednocześnie umożliwiał skarżącej sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Taki rodzaj zatrudnienia z całą pewnością nie ma charakteru powszechnego, a w związku z tym utrata takiego szczególnego rodzaju zatrudnienia może być w tych okolicznościach sprawy traktowana na równi z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby bowiem móc kontynuować sprawowanie opieki oraz wykonywanie pracy skarżąca musiałaby znaleźć analogiczne zatrudnienie, czego z całą pewnością od skarżącej wymagać nie można. Idąc zresztą tokiem rozumowania zaprezentowanym przez organ należałoby uznać, że każda osoba rezygnująca z pracy zawodowej z uwagi na niemożność pogodzenia obowiązków pracowniczych z opieką nad osobą niepełnosprawną może być potraktowana jako osoba niepodejmująca zatrudnienia, z uwagi na możliwość (chociażby hipotetyczną) znalezienia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w takim wymiarze i w takiej formie, która umożliwi jej pogodzenie wykonywania tych obowiązków. W tej sytuacji żadna z osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie spełniałaby wymogu rezygnacji z zatrudnienia. Taka argumentacja nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy przy tym wskazać, że przywołanych wyżej okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą organy w ogóle nie rozważały, ani nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto podnieść należy, że stosunek pracy skarżącej zakończył się z dniem "[...]", a świadczenie pielęgnacyjne skarżąca otrzymała z dniem "[...]". Przy czym nie jest prawdą twierdzenie organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że decyzją z dnia "[...]" przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne ze względu na niepodejmowanie przez nią zatrudnienia, gdyż zarówno z samej sentencji decyzji, jak i z końcowej części uzasadnienia wyraźnie wynika, że świadczenie przyznano z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem organ nie miał żadnych wątpliwości, że w odniesieniu do skarżącej została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, a nie przesłanka niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Natomiast ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności, które uzasadniałyby zmianę stanowiska organu w tej kwestii. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa, okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie zawarte wyżej wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a.