II SA/Ol 1196/13

Dnia 18 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Dyrektor Izby Celnej w O., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" (powoływanej dalej też jako Spółka), o przedłużenie na okres kolejnych 6 lat posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w., decyzją z dnia 11 lutego 2010 r. orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, powoływana dalej również jako u.g.h., której przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie, na mocy art. 118 u.g.h., o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 138 ust. 1 ustawy, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (dot. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy) nie mogą być przedłużane. Mając na względzie art. 138 ust. 1 u.g.h., Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że brak jest podstawy prawnej, umożliwiającej przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 2 lipca 2004 r. - ze zm., na urządzanie i prowadzenie przez firmę "[...]" gier na automatach o niskich wygranych. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 29 października 2012 r., Dyrektor Izby Celnej w O., na podstawie art. 240 § 1 pkt 11, art. 241 § 2 pkt 2, art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2010 r. Decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r., organ, z powołaniem się na art. 245 § 1 pkt 2, art. 244 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu orzeczenia Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że powoływany przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., zapadły w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem organu, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozostawił sądom krajowym dokonanie ustaleń, mogących mieć znaczenie dla ewentualnego uznania technicznego charakteru niektórych przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. W ocenie organu, nieuzasadnione jest zatem interpretowanie orzeczenia TSUE, jako potwierdzającego techniczny charakter przepisów u.g.h. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia 14 lutego 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ podzielił pogląd organu I instancji, że regulacje u.g.h., stanowiące podstawę umorzenia postępowania w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, nie mają charakteru technicznego. Wobec tego, wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Na decyzję tę Spółka złożyła skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 333/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i orzekł, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz Spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że nie były przedmiotem rozważania organów zagadnienia, decydujące o możliwości zastosowania w sprawie art. 138 ust. 1 u.g.h. Ocena zaś, czy przepis ten jest przepisem technicznym, czy też nie jest – a w konsekwencji, czy mógł być w sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracji, oceniając charakter prawny przepisów u.g.h., stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku TSUE oraz dokona ustaleń co do ewentualnych ograniczeń w używaniu automatów wynikających z tych przepisów. Następnie organ zbada wpływ tych ustaleń na ocenę "technicznego charakteru" przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania w sprawie, mając na względzie okoliczność, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej. Dopiero bowiem wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności sprawy w kontekście wyroku TSUE i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego umożliwi organom wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r., Dyrektor Izby Celnej w O., ponownie odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia 11 lutego 2010 r. Stwierdził, że ustawa o grach hazardowych weszła w sposób skuteczny w życie i stanowi w sensie formalno-walidacyjnym część polskiego porządku prawnego. Uznał, mając na uwadze powołaną przez stronę podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 240 par. 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, po dokonaniu analizy wyroku TSUE oraz dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oceniających, że kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi, że powołany przez Spółkę wyrok TSUE nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 11 lutego 2010 r. z uwagi na fakt, że nie ma wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji, Dyrektor Izby Celnej w O., decyzją z dnia 15 października 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, sporny przepis art. 138 u.g.h. powinien być stosowany. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, odnośnie kwestii "techniczności" przepisów ustawy o grach hazardowych, przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, podlegającymi obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, są jedynie takie przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów, a więc są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów. Organ stwierdził, że skoro przepisy ustawy, regulujące problematykę zezwoleń na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, stanowią przepisy niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie TSUE dotyczącym swobody przepływu towarów, to tym samym, nie są one, w rozumieniu przepisów TSUE o swobodzie przepływu towarów przeszkodami w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Z kolei nie będąc tymi przeszkodami, nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, objętymi obowiązkiem uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Organ stwierdził też, że nawet gdyby zostało uznane, że określone przepisy u.g.h. stanowią przepisy techniczne, to i tak nie podlegałyby obowiązkowi notyfikacji, gdyż są wyłączone spod tego obowiązku w oparciu o klauzulę derogacyjną, przewidzianą w art. 10 ust. 1 dyrektywy. W skardze, wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję, Spółka zarzucała bezpodstawne zastosowanie art. 135 ust. 2 u.g.h., zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych w związku z bezpodstawnym niezastosowaniem art. w rozumieniu przepisów Traktatu o swobodnym funkcjonowaniu Unii Europejskiej, 35 ust. 1 u.g.h., podczas gdy przepis art. 135 ust. 2 ustawy stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego, a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy, nie może on być stosowany, zaś wniosek strony winien być uwzględniony na mocy art. 135 ust. 1 u.g.h. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez uwzględnienie w całości wniosku o zmianę zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej również jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Redakcja tego przepisu wskazuje, że zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o wymienioną przesłankę następuje z urzędu, a nie na wniosek strony. Jego celowość została natomiast pozostawiona ocenie Sądu i, co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2011, uwaga 4, str. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 str. 333). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, rozpoznającemu niniejszą sprawę, z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne, przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, wystąpiły wątpliwości co do możliwości ograniczenia prawa urządzania gier na automatach tylko w kasynach gry, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd poweźmie wątpliwości, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 (publ .LEX nr 1409532). W rozpoznawanej sprawie, przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego Sąd uznał za niecelowe, z uwagi na to, że dokonał tego już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie akt II GSK 686/13. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r., NSA wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny, na ile i czy w ogóle, wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA, sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, będzie miało wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art.89 ust.1 pkt 2 u.g.h., ale istotą jego jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym a zarejestrowanej pod sygnaturą P 4/14. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym, skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione