II SA/Ol 1199/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: organ II instancji lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: organ I instancji) z dnia "[...]" r. odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką G. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że J.P. w dniu 9 lipca 2013 r. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacycjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia "[...]" r. Organ I instancji odmówił przyznania tego świadczenia wskazując, że kryterium dochodowe w sprawie niniejszej nie zostało przekroczone. Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą do 22 maja 2007 r., którą według oświadczenia, wyrejestrował z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami. Matka wnioskodawcy ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 26 października 2010r. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Od decyzji tej J. P. złożył odwołanie, w którym podniósł, że zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej, na potwierdzenie czego otrzymał decyzję Wójta Gminy. Wcześniej zawiesił działalność gospodarczą, z dniem 1 września 2003 r., bo stan zdrowia rodziców zaczął się pogarszać. Ponadto stwierdził, że do 2010r. nie występował o orzeczenie niepełnosprawności matki, ponieważ wcześniej nie było takiego świadczenia. Ponadto wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne otrzymał po odwołaniu się do Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z zebranych w sprawie dowodów wynika, że matka strony ma 92 lata. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 listopada 2010 r. została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy ustaleniu, że ten stopień niepełnosprawności datuje się od 26 listopada 2010 r. a daty powstania niepełnosprawności nie da sie ustalić. Matka odwołującego się wymaga konieczności stałej, całodobowej opieki, którą sprawuje J. P. Jak wynika z oświadczeń strony, opiekę nad rodzicami sprawował on od 1 września 2003 r. Z decyzji Wójta Gminy z dnia 22 maja 2007 r. wynika, że z tym dniem odwołujący się został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej, na skutek zawiadomienia o zaprzestaniu jej prowadzenia. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy wynika zaś, że od dnia 23 maja 2007 r. do 1 lipca 2007 r. odwołujący się był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązujacego od 1 stycznia 2013 r. stwierdzając, że konieczną przesłanką uprawniajacą do przedmiotowego świadczenia jest rezygnacji z zatrudnienia (którym, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, jest m.in prowadzenie działalności gospodarczej). Zdaniem organu II instancji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, nie można przyjąć, że J. P. zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika, że następnego dnia po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej zarejestrował się on jako osoba bezrobotna, co świadczy o gotowości i chęci podjęcia pracy, a nie konieczności sprawowania opieki nad rodzicami. Ponadto niepełnosprawność matki strony datuje się od 25 listopada 2010 r. Brak jest zatem, w ocenie organu II instancji, związku pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wywodził, że faktu zarejestrowania się jako osoby bezrobotnej nie można traktować jako przesłanki negatywnej skoro ustawodawca nie wymienił jej w art. 16a ust. 8 ustawy. Nadto organ błędnie uznał, że rezygnacja z zatrudnienia musi mieć faktycznie miejsce, gdy – zdaniem strony - wymagane jest jedynie wykazanie związku między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Ponadto organ nie powinien dyskwalifikować prawa do świadczenia na tej podstawie, że w dacie rezygnacji z zatrudnienia niepełnosprawność matki nie była jeszcze stwierdzona stosownym orzeczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy i czasowy między ustaniem zatrudnienia a podjęciem przez wniskodawcę opieki nad matką. Organ wskazał, że o zaistnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie może przesądzać wskazywany przez skarżącego fakt, iż po upływie dwóch miesięcy od rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy utracił on status bezrobotnego, ponieważ odmówił podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad rodzicami. Kolegium stwierdziło, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ograniczając możliwość uzyskania tego świadczenia tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia. Z kręgu tego zostały wykluczone osoby niepodejmujace zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka nie miała mejsca w niniejszej sprawie a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowi norma prawna zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.1456, dalej jako: u.ś.r. lub ustawa). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, wprowadziły nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Z treści art. 16a ust. 1ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku niepodejmowania zatrudnienia. Zatem prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wyłączono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego powodu. Wobec tego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana przez art. 16a ust. 1 u.ś.r., wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (w tym działalności gospodarczej, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r), powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn.akt IV SA/Wr 668/13). W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak to uczynił to przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art.17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżący, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego fakt, że osoba ubiegająca się o taki zasiłek, nie podejmuje zatrudnienia nie może być uznany za spełnienie przesłanki wymaganej przez art. 16a ustawy. Aby można było przyznać skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Tymczasem ustalenia organów na związek taki nie wskazują. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że aktywność zawodową skarżący zakończył 22 maja 2007 r. W okresie od 23 maja 2007 r. do 1 lipca 2007 r. był on zarejestrowany jako bezrobotny, a więc osoba poszukująca pracy i gotowa do jej podjęcia. Matka skarżącego, mimo podeszłego wieku, stopień niepełnosprawności miała orzeczony dopiero od 25 lipca 2010 r. Nie przekonuje argumentacja, że nie starał się on wcześniej o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki, bo nie było wówczas świadczenia, o które się aktualnie ubiega. Wszakże niepełnospraność w stopniu znacznym uprawniała wcześniej do świadczenia pielęgnacyjnego, o które w związku z koniecznością opieki nad matką, skarżący w ogóle się nie ubiegał. Z akt sprawy wynika natomiast, że świadczenie takie J. P. otrzymywał ale z tytułu opieki nad ojcem, który zmarł 26 grudnia 2010 r. (k.5 akt administracyjnych). Po tej dacie skarżący nie był uprawniony do tego świadczenia z tytułu konieczności sprawowania opieki nad matką. O przyznanie świadeczenia, w postaci specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, strona wystapiła dopiero w dniu 9 lipca 2013 r. a więc w czasie obowiązywania art. 16a u.ś.r., który - oprócz przesłanki nieprzekroczenia ustalonego kryterium dochodowego – ustala drugą przesłankę, której spełnienie konieczne jest do uzyskania prawa do przedmiotowego zasiłku tj. rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo że w sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek, to brak jest zasadniczej przesłanki uprawniającej do specjalnego zasiłku tzn. rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że fakt zarejestrowania się jako osoby bezrobotnej nie ma wpływu na prawo do świadczenia, bo ustawodawca nie wymienił tej przesłanki negatywnej w art. 16a ust. 8 ustawy. Skarżący nie zwrócił uwagi na to, że powodem odmowy przyznania przedmiotowego zasiłku był brak związku czasowego i przyczynowo - skutkowego z koniecznością sprawowania opieki nad matką a nie posiadanie przez niego statusu osoby bezrobotnej. Z akt sprawy wynika, że ostatnio był on zarejestrowany jako bezrobotny od 23 maja 2007 r. do 1 lipca 2007 r. a więc znacznie wcześniej aniżeli zostało wydane orzeczenie ustalające znaczny stopień niepełnosprawności matki. Fakt rejestracji organ powiązał zatem jedynie z tym, że powód rezygnacji z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej był inny aniżeli konieczność sprawowania opieki nad matką. Oczywistym jest, że skoro strona bezpośrednio po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, to w myśl przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) była osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy ( art. 2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy) a więc celem takiego działania było podjęcie zatrudnienia a nie rezygnacja z niego. Tutejszemu Sądowi znany jest fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 16a u.ś.r. w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem m.in. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd ten postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Tutejszy Sąd odstąpił jednak od ewentualnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu w niniejszej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania administracyjnego również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do organu administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji (art. 145a § 2 i art. 148 § 1 K.p.a.). Z uwagi na to, że Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi albowiem organy administracji nie naruszyły prawa. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.