II SA/Ol 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", wydaną przez Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Burmistrza A, przyznano D. P. (dalej jako: skarżący) świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150 zł oraz odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. W uzasadnieniu podano, że w dniu 17 września 2015 r. skarżący złożył podanie o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie leków w miesiącu październiku 2015r. w wysokości 350 zł. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, do 31 grudnia 2016 r. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały w kwocie 529 zł, a od 1 października 2015r. 604 zł. Wskazano, że wnioskodawca spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej wymienione w art. 7 pkt. 5 i 6 ustawy, gdyż jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym oraz cierpi na choroby przewlekłe, a poza tym jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Rozpatrując jednak możliwość przyznania zasiłku celowego organ pomocy społecznej zobowiązany jest ustalić, poza zasadnością przyznania wsparcia, również to, czy przyznanie pomocy odpowiada celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Wyjaśniono, że po przenalizowaniu sytuacji wnioskodawcy, jak również własnych możliwości finansowych z uwzględnieniem ilości podopiecznych zgłaszających się o udzielenie wsparcia, postanowiono przyznać wnioskodawcy wsparcie na częściowe zaspokojenie zgłoszonej potrzeby w wysokości 150 zł, natomiast odmówiono wsparcia w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że wnioskodawca prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe ponosi relatywnie niskie opłaty za mieszkanie w wysokości 32 zł, otrzymuje zasiłek stały w wysokości obecnie 604 zł, a poza tym otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych. Podano, że środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek na wsparcie w formie zasiłków celowych są bardzo ograniczone, ponieważ budżet Ośrodka na rok bieżący został ponownie zmniejszony, z uwagi na zmniejszające się dochody własne budżetu gminy. Wskazano, że stale zwiększa się liczba osób i rodzin ubiegających się o przyznanie wsparcia co sprawia, że środki finansowe przeznaczone na wsparcie z pomocy społecznej muszą być rozdysponowywane bardzo racjonalnie. Od początku 2015 r. do dnia 9 października 2015 r., do Ośrodka wpłynęło już 2384 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych, oraz 1497 wniosków o przyznanie wsparcia w formie zasiłku okresowego, natomiast w roku 2014 r. do Ośrodka wpłynęło 3899 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych oraz 1968 wniosków o przyznanie wsparcia w formie zasiłku okresowego. We wrześniu 2015r. przyznano wnioskodawcy: zasiłek stały – 529 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne od zasiłku stałego – 47,61 zł, 150 zł zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, zasiłku celowego na zakup odzieży w kwocie 50 zł, zasiłek celowy na zakup jednej butli gazu do przygotowywania posiłków – 50 zł. Łączne wsparcie w miesiącu wrześniu 2015r. wyniosło 826,61 zł. W miesiącu wrześniu 2015r. wsparcie w zakupie leków przyznano dla 12 osób i rodzin, na łączną kwotę 1.610,00 zł, co daje średnią wysokość świadczenia w wysokości 134,17 zł, a więc wnioskodawcy przyznano wsparcie w wysokości wyższej niż średnia kwota wsparcia przyznawana na przedmiotowy cel. Wyjaśniono, że świadczenia w wyższych kwotach są przyznawane jedynie osobom borykających się z chorobami nowotworowymi, szczególnie w terminalnym stadium choroby, albowiem koszt zakupu leków przeciwbólowych i opatrunków jest duży. Po analizie zebranego materiału nie znaleziono zatem przesłanek, aby wnioskodawcę traktować w sposób szczególny, zwłaszcza w kontekście ponoszonych relatywnie niskich wydatków mieszkaniowych. Wskazano, że z uwagi na ilość osób ubiegających się o wsparcie priorytetem musi być zabezpieczenie żywności, oraz schronienia osobom tego potrzebującym, a więc potrzeb o charakterze podstawowym. Natomiast wnioskodawca będący osobą samotnie gospodarującą, nie mającą żadnych innych osób na utrzymaniu i dysponującą stałym dochodem ma możliwości, aby chociażby w części zaspokajać zgłoszoną potrzebę z własnych środków. Przyznanie mu wszelkiej pomocy, o jaką wnioskuje musiałoby spowodować zmniejszenie rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszych sytuacjach, czy też koniecznością odmowy sfinansowania posiłków dzieciom w szkołach i przedszkolach, co byłoby rozwiązaniem sprzecznym z zasadami współżycia społecznego. Poza tym organ pomocy wskazał, zabezpieczenie jakich potrzeb uważa za priorytetowe oraz podniósł, że ograniczona ilość środków na wsparcie celowe wymusza bardzo racjonalne ich rozdysponowywanie. Podano przy tym, że łączne wsparcie udzielone wnioskodawcy w roku 2014 wyniosło 10.587,71 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 882,31 zł, a łączne wsparcie udzielone wnioskodawcy w roku 2015 (do dnia wydania decyzji) wyniosło 6.960,88 zł, co średnio miesięcznie daje wsparcie w wysokości 994,41 zł. Tymczasem najniższa emerytura przyznawana przez ZUS wynosi 880,45 zł brutto i większość mieszkańców otrzymuje świadczenia w tej kwocie, a więc wnioskodawca co miesiąc realnie dysponuje większą kwotą wsparcia z pomocy społecznej niż osoby otrzymujące świadczenie z ZUS. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na wykupienie niezbędnych lekarstw lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Podał, że zasiłek na zakup leków jest niezbędny, gdyż zasiłek stały wynoszący tylko 604 zł miesięcznie, przy uwzględnieniu ponoszonych wydatków, jest niewystarczający. Odwołujący się podał, że w październiku 2015 r. był zmuszony wykupić leki. Zarzucił, że organ naruszył przepisy postępowania, gdyż nie ustalił u lekarzy specjalistów, które z przepisanych leków są niezbędne oraz naruszył przepisy prawa materialnego, gdyż przerzucił część kosztu niezbędnych leków w wysokości 215,17 zł na zasiłek stały od Skarbu Państwa. Podał, że zasiłek celowy musiał być przyznany w całości na wykupienie lekarstw ratujących jego zdrowie i życie, gdyż wystąpił o taką pomoc, a organ ma obowiązek jego przyznania z mocy art. 68 Konstytucji RP. Zdaniem odwołującego się w przyznawaniu zasiłku na lekarstwa nie ma żadnego znaczenia wysokość najniższej emerytury, gdyż ustawodawca nie ograniczył wysokości środków wypłacanych dla podopiecznego do wysokości najniższej emerytury i także osoby posiadające najniższą emeryturę i spełniające przesłankę z art. 7 ustawy o pomocy społecznej otrzymują specjalny zasiłek celowy. Wskazał, że zasiłek stały jest przeznaczony na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych i jest niewystarczający. Podniósł także, że organ nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 338/12. Wskazał też, że troska o zdrowie ma wyższe znaczenie, aniżeli zaspokojenie takich potrzeb jak odnowienia mieszkania, czy zakup przyborów kuchennych i butów. Skoro organ wie, że skarżącemu skończyły się oszczędności, to obecnie powinien pomagać wnioskodawcy w większym rozmiarze. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał na zasady udzielania pomocy społecznej, w tym uznaniowy charakter wnioskowanego świadczenia i ocenił, że częściowe uwzględnienie wniosku było uzasadnione z powodu ograniczonych możliwości finansowych Ośrodka. Podkreśliło, że organ I instancji w miarę możliwości wspiera wnioskodawcę, a skarżący otrzymał pomoc w podobnej wysokości, w jakiej udzielona została innym osobom, w każdym miesiącu otrzymywał też zasiłek celowy na leki. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. P., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego do uzyskania środków na pilne wykupienie niezbędnych lekarstw przepisanych przez lekarzy, na które skarżący dostarczył zaświadczenia o konieczności leczenia i użycia konkretnych leków. Powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że nie można ograniczać środków przyznawanych na zakup leków, gdyż jest to niezgodne z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2015r., poz. 163 ze zm., dalej jako: u.p.s.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku celowego. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiącego, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ - rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego - musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. I OSK 624/07, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, gdyż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia 31 grudnia 2016 r., natomiast jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę, zarówno sytuację materialną skarżącego, jak i uwzględniając własne możliwości finansowe organu oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, organ udzielił skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Wskazać należy, że niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego jest dość trudna, jednakże decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego znajduje oparcie w przepisach prawa. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku, wskazując, że udzielona pomoc jest zbyt mała. Należy jednak wyjaśnić, że nie jest to jedyna pomoc, którą otrzymuje z organu pomocy społecznej. Z decyzji organu I instancji wynika, że we wrześniu 2015r. przyznano wnioskodawcy: zasiłek stały – 529 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne od zasiłku stałego – 47,61 zł, 150 zł zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, zasiłku celowego na zakup odzieży w kwocie 50 zł, zasiłek celowy na zakup jednej butli gazu do przygotowywania posiłków – 50 zł. Łączne wsparcie w miesiącu wrześniu 2015r. wyniosło 826,61 zł. W miesiącu wrześniu 2015r. wsparcie w zakupie leków przyznano dla 12 osób i rodzin, na łączną kwotę 1.610,00 zł, co daje średnią wysokość świadczenia w wysokości 134,17 zł, a więc wnioskodawcy przyznano wsparcie w wysokości wyższej niż średnia kwota wsparcia przyznawana na przedmiotowy cel. Ponadto wysokość wsparcia udzielonego w 2014r. wyniosła 10587,71 zł, co średnio wynosiło 882,31 zł. Oprócz zasiłku stałego w wysokości aktualnie 604 zł miesięcznie, skarżący otrzymywał zasiłki celowe na inne cele, w tym na zakup butli gazowych do przygotowywania posiłków, na dożywianie, częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Nie można jednak oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego, w wysokości przez niego oczekiwanej, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, a nie stanowić źródła regularnego dochodu. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że organ pomocy wykazał, iż przyznał skarżącemu takie świadczenie, jakie był w stanie udzielić z uwagi na środki, którymi dysponował. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że od początku 2015r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji do organu wpłynęło 2384 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych, oraz 1497 wniosków o przyznanie wsparcia w formie zasiłku okresowego, natomiast w roku 2014r. do Ośrodka wpłynęło 3899 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych oraz 1968 wniosków o przyznanie wsparcia w formie zasiłku okresowego. Natomiast w budżecie na rok 2015 ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. W tej sytuacji organ nie był w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jak już wskazano, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Ponadto osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008r., sygn. I OSK 1910/07, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008r., sygn. I OSK 840/07, dostępne CBOSA). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, ż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Niezasadnie skarżący domaga się uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. (sygn. akt II SA/Ol 338/12). Orzeczenie to zapadło w zupełnie innej sprawie, a zatem Sąd nie jest związany tym wyrokiem. Wyrokiem tym sąd uwzględnił skargę D. P. na decyzję w przedmiocie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów leków, bowiem organ I instancji nie uzasadnił wówczas odmowy brakiem wystarczających środków. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do zbadania, czy wszystkie przedstawione recepty stanowią niezbędną potrzebę bytową. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że przepisy Konstytucji RP gwarantują mu prawo do przyznawania świadczeń na zakup leków w pełnej, żądanej przez niego wysokości. Powoływane przez skarżącego przepisy Konstytucji określają jedynie ogólnie prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia. Jednak konkretyzacja zasad, trybu i sposobu przyznawania świadczeń z pomocy społecznej jest określona w ustawie o pomocy społecznej, na przykład w przepisie art. 3 ust. 4 u.p.s. stanowiącym, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z wyżej podanych względów zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.