II SA/Ol 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wójta Gminy "[...]" od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr "[....]’ o pow. "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]", stanowiącej własność Gminy "[...]", dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr "[...]", poprzez zezwolenie Spółce A na wykonanie prac związanych z przebudową linii napowietrznej SN 15kV - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty "[...]’ z dnia "[...]". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Spółka B, która działając w imieniu Spółki A, wnioskiem z dnia 31 lipca 2020 r. wystąpiła do Starosty "[...]" o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]", stanowiącej własność Gminy "[...]", dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr "[...]", poprzez zezwolenie Spółce A na wykonanie prac związanych z przebudową linii napowietrznej SN 15kV, zgodnie z zakresem przedstawionym na załączonej do wniosku mapie. Starosta decyzją z dnia "[...]" ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy "[...]" zarzucając, iż przesłanki przeprowadzonych rokowań nie zostały zrealizowane oraz obarczone są wadą pozorności i tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda podniósł, że art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: u.g.n.) zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj.: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Zasadniczą kwestią dopuszczalności wydania decyzji na podstawie omawianego artykułu jest to, że wymienione w nim urządzenia infrastruktury technicznej muszą mieć charakter celu publicznego, niezależnie od tego kto jest ich inwestorem, a publiczny charakter tych urządzeń musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził, że spełniony został warunek zachowania zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, działka nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]", leży na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]". Nie budzi również wątpliwości fakt, że inwestycja planowana przez Spółkę A jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W powołanym przepisie jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dalej wskazał, że spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami, zmierzającymi do uzyskania zgody od właściciela nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z wykonaniem prac polegających na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej. Analiza akt sprawy wykazała, że Spółka reprezentowana przez pełnomocnika prowadziła negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są m.in. pisma z 17.01.2020 r., 14.02.2020 r., 22.04.2020 r., 29.06.2020 r. przedstawiające propozycje ustanowienia służebności przesyłu w kwocie 194 zł w postaci jednorazowego wynagrodzenia. Właściciel nieruchomości pismami z dnia 22.01.2020 r., 04.03.2020 r., 25.05.2020 r., 07.07.2020 r. nie zaakceptował proponowanych warunków na prowadzenie sieci przez jego działkę. Zaproponował naliczenie opłat za umieszczenie urządzeń i zajęcie nieruchomości wg. stawek zawartych w Zarządzeniu Nr "[...]’ Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" w niniejszej sprawie strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Uznać zatem należy, że rokowania zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły do uzyskania zgody na wykonanie czynności zamierzonych na działce nr 244. Reasumując wskazał, iż uznać należy, że Starosta "[...]" słusznie wydał decyzję, stosując tryb przewidziany w art. 124 u.g.n. na podstawie której ograniczył sposób korzystania z prawa własności opisanej w sentencji działki. Uwzględnił przy tym zarówno ochronę właściciela gruntu jak i interes publiczny. W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Wojewody z dnia "[...]". Wójt Gminy "[...]" zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie, że w sprawie przeprowadzono rokowania, o których mowa w ww. przepisie. Podniósł m.in., że działania zaproponowane przez Spółka B w zakresie wyczerpania formuły obligatoryjnych rokowań poprzedzających realizację postępowania administracyjnego, nie zasługują na stwierdzenie, iż przesłanka przeprowadzonych rokowań została zrealizowana, a przeprowadzone "rokowania" obarczone są wadą pozorności. Wskazał, że w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. Gmina "[...]" rzeczowo odniosła się do treści stanowiska Spółki B, wskazując na przyczyny odrzucenia złożonej przez niego oferty. Przedstawiono symulację wymiaru opłat, zgodną z załącznikiem graficznym załączonym przez Spółkę, dotyczących umieszczenia urządzeń (tj. 68 m2 x 50zł x ilość lat) oraz zajęcia nieruchomości (tj. 202 m2x 10 zł x ilość dni) wynikających wprost z treści regulacji prawnych, obowiązujących w sposób powszechny na terenie Gminy "[...]" i uregulowanych w zarządzeniu Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" w sprawie określenia wysokości opłat za zajęcie gruntu Gminy "[...]". Treść tego zarządzenia odnosi się w sposób generalny do wszystkich podmiotów będących jego adresatem, w tym również do Spółki B, skoro przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca zasób komunalny. Biorąc pod uwagę powyższe, przedkładana propozycja przez inwestora, wynosząca jednorazowo 194 zł, naruszała regulacje prawne, obowiązujące na terenie Gminy "[...]", i została uznana jako niemożliwa do przyjęcia i jako naruszająca zasadę dyscypliny finansów publicznych w oczywistym zamierzeniu prowadząca do jej odrzucenia. Wójt Gminy stojąc na straży stanowionego prawa miejscowego, nie może traktować wnioskujących podmiotów w sposób wybiórczy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., polega bowiem na przebudowie sieci elektroenergetycznej SN 15 kV. Głównym celem zadania inwestycyjnego pn. wymiana linii napowietrznej 15 kV 13500 PZ "[...]" na linię kablową, jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województwa na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego, poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego, niwelację zagrożenia przerwaniem dostaw energii, np. wskutek awarii, czy też katastrof energetycznych, zapewnienie pokrycia zapotrzebowania oraz ciągłości dostaw energii elektrycznej dla zasilanych za ich pośrednictwem obecnych i przyszłych odbiorów na znacznym obszarze, w tym wielu instytucji pożytku publicznego, zakładów przemysłowych i wielko powierzchniowych placówek handlowych zlokalizowanych na tych terenach, zachowanie normatywnych odległości przewodów od ziemi oraz poprawę stanu technicznego sieci elektroenergetycznej oraz jej dostosowanie dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Mamy tutaj zatem do czynienia zarówno z ważnym interesem społecznym, jak i ważnym interesem gospodarczym, gdyż budowa linii między innymi poprawi bezpieczeństwo energetyczne i zwiększy niezawodność i efektywność systemu przesyłu. Inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, działka nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]", leży na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy "[...]". Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym jako KDD - drogi dojazdowe, "D" - drogi i ulice klasy D - dojazdowe. Na podstawie § 29 mpzp, zaopatrzenie w energię elektryczną realizować należy w oparciu o istniejącą sieć wysokiego i niskiego napięcia z możliwością jej rozbudowy zgodnie z zasadami określonymi w § 25 z warunkiem jej etapowego skablowania. Zapisy § 25 ustalają, że podstawą funkcjonowania obszaru planu jest istniejące wyposażenie w infrastrukturę techniczną oraz, że niniejszy plan jest podstawą modernizacji i rozbudowy wszystkich sieci infrastruktury technicznej jak celu publicznego, niezbędnych dla funkcjonowania całego obszaru planu. W związku z faktem, iż planowana inwestycja pn. wymiana linii napowietrznej 15 kV 13500 PZ "[...]" na linię kablową dotyczy modernizacji istniejącej linii napowietrznej sieci energetycznej średniego napięcia, poprzez jej przebudowę na linię podziemną kablową, przebieg planowanej inwestycji mieści się w przywołanych ustaleniach planu oraz jest z nim zgodny. W ocenie Sądu został spełniony również warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącym jako właścicielem nieruchomości. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżący i inwestor nie doszli do porozumienia. Analiza akt sprawy wykazała, że Spółka reprezentowana przez pełnomocnika prowadziła negocjacje mające na celu ustalenie warunków korzystania z nieruchomości. Dowodem rokowań są m.in. pisma z 17.01.2020 r., 14.02.2020 r., 22.04.2020 r., 29.06.2020 r. przedstawiające propozycje ustanowienia służebności przesyłu w kwocie 194 zł w postaci jednorazowego wynagrodzenia. Właściciel nieruchomości pismami z dnia 22.01.2020 r., 04.03.2020 r., 25.05.2020 r., 07.07.2020 r. nie zaakceptował proponowanych warunków na prowadzenie sieci przez jego działkę. Zaproponował naliczenie opłat za umieszczenie urządzeń i zajęcie nieruchomości wg. stawek zawartych w Zarządzeniu Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". W niniejszej sprawie strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Uznać należy, że rokowania zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły do uzyskania zgody. Zauważyć należy, że rokowań nie można prowadzić w nieskończoność. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17, powtórzyć trzeba, że "rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska". Jak wynika z akt sprawy, warunki jakie stawiały sobie podmioty, były dla drugiej strony nie do zaakceptowania. Brak porozumienia pomiędzy stronami rokowań nie może stanowić podstawy do ich oceny jako pozornych, bądź uznania, że rokowań takich w ogóle nie było. Jak wyżej wspomniano ustawa nakłada jedynie obowiązek przeprowadzenia rokowań, a nie ich pozytywnego zakończenia. W tej sytuacji nie było także potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej w celu ustalenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia rokowań. Ze wszystkich powyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi dotyczące rokowań są niezasadne, a legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut dotyczący tego, że zaproponowana przez inwestora kwota wynagrodzenia jest kwotą niższa niż mógłby uzyskać właściciel na podstawie postanowień zarządzenia w sprawie określenia wysokości opłat za zajęcie gruntu Gminy "[...]". Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.