II SA/Ol 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 3 grudnia 2024 r. Prezydent (dalej: "prezydent", "organ pierwszej instancji") przyznał W.K. (dalej jako: "skarżący") specjalny zasiłek celowy w kwietniu 2025 r. w kwocie 637,66 zł jednorazowo w tym: na opłacenie czynszu w kwocie 487,66 zł i na zakup środków czystości i chemicznych w kwocie 150 zł. Prezydent ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, choruje przewlekle i został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dochód skarżącego stanowi zasiłek stały w kwocie 1.000 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, lecz w ocenie organu pierwszej instancji nie zabezpiecza wszystkich potrzeb strony. Prezydent ocenił, że sytuacja w środowisku jest trudna, a sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2024 r. poz. 1283 ze zm.), uzasadniający przyznanie wnioskowanej pomocy. Prezydent stwierdził, że "wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki". Wskazał na ograniczone środki finansowe, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o zbadanie prawidłowości ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "SKO") decyzją z 4 lutego 2025 r. uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO stwierdziło, że skarżący ma [...] lat, osobą samotnie gospodarującą, nie posiada dzieci, jego rodzice nie żyją. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz orzeczenia nie ma w aktach sprawy. Wnioskodawca ma wykształcenie [...]. Nie posiada stażu pracy, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie uzyskuje świadczeń emerytalno-rentowych. Zamieszkuje w lokalu komunalnym, a czynsz za lokal wynosi 487,66 zł. Dochód skarżącego za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku stanowił zasiłek stały w kwocie 1000 zł (od 1 stycznia 2025 roku zasiłek ten przysługuje w kwocie 1 229 zł). SKO dodało, że w wywiadzie podano, że ze względu na zły stan zdrowia, skarżący nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Pracownik socjalny dodał, że niekorzystny stan zdrowia psychicznego wnioskodawcy nie pozwala na "konstruktywne porozumienie się" z nim. Skarżący oczekuje wyłącznie świadczeń pieniężnych i nie chce udzielać informacji na temat swojego stanu zdrowia. SKO wywiodło, że szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie może sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji gdy nie mają one charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Oceniło, że nie jest bezspornym, iż sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że wnioskodawca choruje, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Podkreśliło, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Zarzuciło, że zbyt ogólnie organ pierwszej instancji wskazał sposób ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, gdyż ograniczył się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Dodało, że wskazany wyżej sposób uzasadnienia decyzji stanowi przykład typowy dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. SKO pouczyło skarżącego, że jeśli nie będzie organowi pierwszej instancji udzielał informacji na swój temat, to choćby z tego powodu można mu odmówić przyznania pomocy społecznej, gdyż stanowi to brak współdziałania z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Uwzględniając powyższe SKO stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona i oceniona, co narusza też art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W szczególności nie wykazano, że skarżący znajduje się w wyjątkowej sytuacji, uzasadniającej przyznanie przedmiotowego zasiłku. SKO zobowiązało prezydenta "do usunięcia opisanych braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia". W sprzeciwie skarżący wniósł o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki z: 24.08.2021 r. II OSK 1484/21, 13.02.2019 r. II OSK 132/19; z 26.11.2019 r. II OSK 3311/19; 19.02.2021 r. II OSK 286/21 – dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie wykazał bezsprzecznie, że sytuacja dochodowa i zdrowotna wnioskodawcy spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, co jest niezbędne ze względu na charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji. W ocenie SKO zbyt ogólnie również organ pierwszej instancji wskazał na sposób ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, gdyż ograniczył się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Prezydent zwrócił zatem jedynie ogólnie uwagę na ograniczone środki finansowe, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. SKO stwierdziło, że sposób uzasadnienia decyzji stanowi typowy przykład tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów ubiegających się o pomoc społeczną, pomimo że ich sytuacje bytowe są różne. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku celowego był art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Kolegium, zarzucając prezydentowi brak bezsprzecznego wykazania, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wskazało na konkretne braki dowodowe w tym zakresie. Tymczasem w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy (akta adm., k. 14-18), z którego wynika, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ustalono również, że dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1.000 zł miesięcznie, co nie zabezpiecza wszystkich jego potrzeb. Ponadto skarżący złożył oświadczenie odnoszące się do jego sytuacji osobistej i rodzinnej (akta adm., k. 15). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego (k. 13). Wprawdzie ww. dokumenty zostały poświadczone za zgodność z oryginałem 24 lutego 2025 r., a wiec po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz z pisma organu pierwszej instancji z 12 grudnia 2024 r., wystosowanego w trybie art. 133 k.p.a., wynika, że załączono do niego m.in. wywiad środowiskowy cz. I i IV z załącznikami. Niewątpliwie zatem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i przeprowadził istotne dla sprawy dowody. Przypomnieć zaś należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W sytuacji zaś gdy organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie konkretnych informacji w zakresie środków jakimi dysponuje MOPS na świadczenia, w tym na specjalne zasiłki celowe czy też w zakresie wypłacanych kwot takich zasiłków, to powinien na podstawie art. 136 k.p.a. w ramach postępowania uzupełniającego zwrócić się do organu pierwszej instancji o stosowne dane, bądź zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tak wąski zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie uprawniał organu odwoławczego (a przynajmniej SKO nie wykazało tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia bowiem właśnie organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Samo zaś uznanie przez organ odwoławczy wydania przez organ pierwszej instancji tzw. decyzji blankietowej nie jest wystarczające do stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że mimo iż uzasadnienie decyzji prezydenta jest zwięzłe, to jednak odnosi się do konkretnych okoliczności i ustaleń poczynionych w odniesieniu do skarżącego i jego sytuacji życiowej oraz finansowej. W rozpoznawanej sprawie brak więc było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W powtórnym postępowaniu SKO rozpozna merytorycznie sprawę administracyjną, której przedmiotem jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jeżeli zaś stwierdzi, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. bądź zleci przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, sąd nie mógł że w niniejszej sprawie orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym nie był władny dokonać w tym postępowaniu merytorycznej kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.