II SA/Ol 122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) del. Sędzia S.O. Dorota Radaszkiewicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia 28 września 2012 r., "[...]" (dalej powoływana jako "Spółka"), zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w O. o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w "[...]", na "[...]". Postanowieniem z dnia 4 października 2012 r., Dyrektor Izby Celnej w O. zawiesił postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, a następnie, po wydaniu w dniu 23 lipca 2013 r. orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2013 r., organ podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia 20 września 2013 r., Dyrektor Izby Celnej w O. umorzył postępowanie z wniosku Spółki z dnia 28 września 2012 r. Organ podał w uzasadnieniu, że decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. cofnął stronie zezwolenie nr "[...]" na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, udzielone Spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 11 grudnia 2008 r. (ze zm.). Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r., organ odwoławczy zawiesił jednak postępowanie do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Organ wywiódł, że decyzją o cofnięciu zezwolenia, stosownie do art. 212 Ordynacji podatkowej, był związany, w konsekwencji czego brak było zezwolenia, które można by zmienić. Dyrektor Izby Celnej zauważył, że wprawdzie decyzja cofająca zezwolenie była nieostateczna, lecz podlegała wykonaniu. Z datą jej doręczenia weszła do obrotu prawnego i organ został związany jej postanowieniami do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji istniała formalna przeszkoda do procesowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro zostało ono cofnięte. Postępowanie w sprawie zmiany cofniętego zezwolenia w zakresie nieistniejącego już punktu gier na automatach o niskich wygranych, objętego tym zezwoleniem jest zatem bezprzedmiotowe. Organ podniósł ponadto, że w dniu 23 lipca 2013 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 212 w zw. z art. 239e i art. 128 Ordynacji podatkowej, przez błędną systemową wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że organ jest związany wydaną przez siebie nieostateczną decyzją w sprawie cofnięcia zezwolenia również w takim zakresie, w jakim nie wywołuje ona skutków prawnych. Spółka zarzuciła też naruszenie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 6 ust.1-3 i art. 51 ust. 1 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że w razie braku możliwości stosowania art. 135 ust. 2 tej ustawy, jako nienotyfikowanego przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i tak nie byłoby możliwości zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca urządzania gier, podczas gdy właściwą podstawą prawną dla takiej decyzji byłby art. 51 ust. 1 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a przeciwny wniosek byłby sprzeczny z domniemaniem racjonalności ustawodawcy prowadząc do wniosku o zbędności przepisu art. 135 ust. 2. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty przez zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r., Dyrektor Izby Celnej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, objętego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 11 grudnia 2008 r., nie mogło zostać rozstrzygnięte zgodnie z wnioskiem Spółki, z uwagi na cofnięcie przez Dyrektora Izby Celnej w O. zezwolenia, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. Prowadzone postępowanie zostało więc pozbawione przedmiotu, a jego dalsze prowadzenie nie służyło żadnemu celowi. Zmiana decyzji jest bowiem możliwa tak długo, jak długo pozostaje w obrocie prawnym decyzja, która ma być zmieniona. Jeżeli decyzja została wyeliminowana, nie jest możliwe dokonanie jej zmiany. Organ zauważył, że spółka złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które (na etapie złożenia przedmiotowego wniosku) zostało już cofnięte nieostateczną decyzją wydaną w pierwszej instancji. Wniesione przez stronę odwołanie od decyzji cofającej zezwolenie nie zostało rozpatrzone - nie istnieje zatem jeszcze w tej sprawie decyzja ostateczna. Dyrektor Izby Celnej wywiódł z treści art. 239a i art. 239e Ordynacji podatkowej, że z decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych nie wynika dla jej adresata skonkretyzowany obowiązek, wobec czego nie jest możliwe prowadzenie na jej podstawie egzekucji administracyjnej w trybie regulacji ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji powyższego, w sprawie nie znajduje również zastosowania dyspozycja art. 239a Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej w O. stwierdził, że jest związany decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, z chwilą jej doręczenia. Z tą datą bowiem weszła ona do obrotu prawnego. Wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia, Dyrektor Izby Celnej zakończył postępowanie w pierwszej instancji. W tym sensie przestała istnieć sprawa administracyjna, która miała być rozstrzygnięta w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Spółki z dnia 28 września 2012 r. w sprawie zmiany przedmiotowego zezwolenia. Organ zauważył, że decyzja cofająca zezwolenie jest nieostateczna, lecz z uwagi na fakt, że nie jest ona decyzją nakładającą na stronę obowiązek, podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to podlega wykonaniu. Wywiódł ponadto, że związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego winien je uwzględnić także w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy. Stwierdził, że nie istniał przedmiot postępowania, o którego zmianę wnosiła Strona. Wobec powyższego, umorzenie postępowania z wniosku Spółki o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry nie naruszyło art. 212 w zw. z art. 239e i art. 128 Ordynacji podatkowej. Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 212, art. 208 w zw. z art. 239a, art. 23ge i art. 239g oraz art. 128 Ordynacji podatkowej, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ jest związany wydaną przez siebie nieostateczną decyzją w sprawie cofnięcia zezwolenia również w takim zakresie, w jakim cofnięcie nie wywołuje skutków prawnych, co miałoby usprawiedliwiać umorzenie postępowania w sprawie zmiany nieostatecznie - nieskutecznie prawnie cofniętego zezwolenia, jako bezprzedmiotowego. Ponadto, zdaniem skarżącej, decyzja naruszała art. 1 pkt. 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych, przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 i 11 powołanej dyrektywy i w konsekwencji może być skutecznie stosowany wobec jednostek jako przeszkoda do dokonania wnioskowanej zmiany adresu punktu gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych jest jedną z regulacji wprowadzających warunki, mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może zatem nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Zgodnie z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z przypadkami, gdy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego. W niniejszej sprawie, skarżąca złożyła w dniu 1 października 2012 r. (data wpływu podania do organu), wniosek o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, poprzez przeniesienie punktu gier z "[...]" do "[...]". Pierwszy z tych punktów został zatwierdzony decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 11 grudnia 2008 r., (wyszczególniony w załączniku nr 1, pod poz. 37), udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności, między innymi w tym punkcie, w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Wniosek strony miał więc na celu zmianę wydanego zezwolenia, co do którego Dyrektor Izby Celnej w O. orzekł w dniu 23 grudnia 2010 r. o jego cofnięciu w całości. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu 27 grudnia 2010 r. W ustawowym terminie strona złożyła odwołanie od tej decyzji, lecz postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, zezwolenie zostało cofnięte decyzją wydaną w pierwszej instancji, czyli nieostateczną. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia pozostaje więc w toku. Umarzając postępowanie, organ powołał się na fakt związania wydaną przez siebie decyzją o cofnięciu zezwolenia, a także na niewykonalność tej decyzji w trybie egzekucyjnym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie znaczenie mają jednakże inne okoliczności. Należy bowiem wskazać, że zarówno decyzja organu z dnia 23 grudnia 2010 r. o cofnięciu zezwolenia, jak i wniosek strony z dnia 28 września 2012 r. o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry, dotyczą tego samego zezwolenia, a mianowicie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 11 grudnia 2008 r., udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w. w określonych punktach. Istotna w sprawie jest zatem kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. Na tę właśnie kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 639/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. NSA wyjaśnił, że ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji zachodzi merytoryczny konflikt pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku takiego zbiegu postępowań, pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela przytoczone stanowisko i argumenty NSA i uznaje, że ma ono pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zatem - jak wskazano wyżej - w tej samej sprawie administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone, ale nie ulega wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone. Nie ma zatem możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, złożonego w niniejszej sprawie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 784/13). Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną, należało oddalić.