II SA/Ol 1222/12

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" stwierdził u J. P. chorobę zawodową – obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, wymieniona w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z dnia 2 lipca 2009r., Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem lekarskim z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych rozpoznał u J. P., ostatnio zatrudnionego w spółce A na stanowisku kierowcy samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony, chorobę zawodową w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem. Orzeczenie to zostało poprzedzone postępowaniem wszczętym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej u J. P.. W trakcie postępowania ustalono kolejne miejsca pracy i okresy zatrudnienia strony. W czasie zatrudnienia w spółce A i w spółce B oraz w jej poprzednikach J. P. kierował samochodami ciężarowymi, w których nie przeprowadzono badań poziomu hałasu. Z uwagi na brak pomiarów przy sporządzaniu oceny narażenia zawodowego organ wziął pod uwagę wyniki badań pomiaru hałasu w kabinie samochodu STAR SW 201, które zostały przeprowadzone przez Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w kwietnia 2012r., a które wykazały przekroczenie wartości progu działania hałasu (80 dB). W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku wystąpiły przesłanki z art. 235 ze zn. 1 Kodeksu pracy do stwierdzenia choroby zawodowej. U strony rozpoznano bowiem chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych oraz ustalono, że strona podczas wykonywania czynności zawodowych była narażona na czynnik wywołujący rozpoznaną chorobę. Stwierdzono przy tym, że do organów państwowej inspekcji sanitarnej nie należy rozstrzyganie, który zakład pracy ponosi odpowiedzialność za wystąpienie u pracownika choroby zawodowej, a przesłanie decyzji nie stanowi wskazania zakładu pracy, w którym doszło do zachorowania, gdyż organy inspekcji sanitarnej mają jedynie kompetencje do ustalenia gdzie występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia. Zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej pozostaje poza właściwością organów inspekcji sanitarnej, a do rozpoznawania tego rodzaju spraw powołane są sądy powszechne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka B Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło: - naruszenie art. 235 ze zn. 1 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że choroba J. P. została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, tj. w zakładzie pracy odwołującego podczas gdy z jakiegokolwiek dowodu przeprowadzonego przez organ nie wynika, że w zakładzie pracy strony odwołującej występują szkodliwe dla zdrowia czynniki powodujące wystąpienie u J. P. objawów chorobowych; wskazano również w tym kontekście, że organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy czynnikami szkodliwymi rzekomo występującymi u odwołującego, a objawami chorobowymi J. P.: - naruszenie art. 235 ze zn. 2 Kodeksu pracy poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie przez organ I instancji na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego dnia 19 czerwca 2012r. choroby zawodowej u J. P. jako byłego pracownika odwołującej się spółki (data zakończenia stosunku pracy – 31 lipca 1979r.), podczas gdy stosownie do wskazanego przepisu byłego pracownika, u którego objawy schorzenia odpowiadającego określonej pozycji wykazu chorób zawodowych wystąpiły w późniejszym, niż ustalony w tym wykazie, okresie – okres 2 letni; w niniejszej sprawie udokumentowane wystąpienie objawów chorobowych nastąpiło po ponad 30 latach od dnia ustania stosunku pracy u odwołującego się; - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez brak dokładnego i należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowiącego następnie podstawę do wydania orzeczenia; wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez dowolne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że w zakładzie pracy odwołującego występują szkodliwe czynniki, w oparciu o bliżej nieokreśloną treść artykułu z gazety; - naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania przez organ I instancji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ i instancji wykazało, że J. P. w okresie zatrudnienia w spółce B kierował samochodami Star 28, Star 29, IFA, Jelcz 3W 317, Jelcz 315. Natomiast w latach 1987-2000 kierował samochodami Jelcz 315, Jelcz 422, a od 2000r. był kierowcą samochodów DAF i VOLVO. Z uwagi na brak pomiarów przy sporządzaniu oceny narażenia zawodowego PPIS wziął pod uwagę wyniki badań pomiaru hałasu w kabinie samochodu STAR SW 201, badania te wykazały przekroczenie wartości progu działania hałasu (80 dB). Dlatego też w ocenie organu II instancji, mimo braku badań pomiaru hałasu, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że był on narażony na działanie hałasu o różnym poziomie. Organ odwoławczy uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 235 ze zn. 2 Kodeksu pracy, stwierdzając, że J. P. pracował w wielu zakładach pracy, w których był narażony na hałas. Dlatego też nie można mówić o zakończeniu narażenia zawodowego i uchybieniu terminu upoważniającego do rozpoznania choroby zawodowej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony odwołującej, że w jej zakładzie nie występowały czynniki szkodliwe powodujące objawy chorobowe. Brak badań bowiem w ocenie organu inspekcji sanitarnej nie może przesądzać o tym, że nie było czynników szkodliwych w środowisku pracy. Dlatego też organ I instancji, chcąc sporządzić ocenę narażenia zawodowego, zasadnie oparł się na wynikach badań pomiaru hałasu w kabinie samochodu STAR SW 201. Biorąc zaś pod uwagę, że J. P. jeździł na starszych modelach, to zasadnie organ I instancji przyjął, że z dużym prawdopodobieństwem był on również narażony na hałas, pracując m.in. w odwołującej się spółce. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o jej uchylenie bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W skardze powtórzone zostały wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazano na naruszenie § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji tylko i wyłącznie – co przyznał sam organ – w oparciu o dane zawarte w orzeczeniu lekarskim, podczas gdy przepisy obligują organy sanitarne do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, we własnym zakresie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotną okolicznością było ustalenie w jakiej dacie wystąpiły udokumentowane objawy choroby zdiagnozowanej przez lekarzy uprawnionych placówek medycznych. Opierając się o art. 235 ze zn. 2 Kp strona skarżąca podniosła, że nie jest możliwe stwierdzenie choroby zawodowej u byłego pracownika, u którego objawy schorzenia odpowiadającego określonej pozycji wykazu chorób zawodowych wystąpiły w okresie późniejszym, niż ustalony w tym wykazie chorób. W przedmiotowej sprawie zaś udokumentowane objawy zdiagnozowanej choroby wystąpiły u J. P. po ponad 30 latach od dnia zakończenia stosunku pracy u skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012r., poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż spółka B uprawniona jest do wniesienia skargi w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u jej byłego pracownika. W całej rozciągłości został podzielony w tym zakresie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2011 r. w sprawie II OSK 593/11 ( LEX nr 965218) mówiący o tym, że były i aktualny pracodawca, będący płatnikiem składek w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, posiada przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie choroby zawodowej na podstawie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Nie może być wątpliwości, że organy administracji mają rację stwierdzając w swoich decyzjach, iż przesłanie decyzji do danego zakładu pracy nie stanowi wskazania go jako tego zakładu, w którym doszło do zachorowania. Tym samym były zakład pracy nie staje się automatycznie zobowiązanym do świadczeń z tytułu choroby zawodowej, a organy inspekcji sanitarnej mają kompetencje jedynie do ustalania, gdzie występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia. Pomimo podzielenia w tym zakresie wywodów organów rozstrzygających sprawę w ramach postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są przynajmniej przedwczesne. Do przyjęcia danej choroby za chorobę zawodową przez uprawniony organ niezbędne jest rozpoznanie choroby wyszczególnionej w wykazie chorób zawodowych oraz uznanie, że istnieje związek przyczynowy stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Natomiast sam fakt zapadnięcia na chorobę wyszczególnioną w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za chorobę zawodową. Na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy musi być kompletny, wyczerpujące zaś rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a., ocena ta musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż w innym przypadku dojdzie do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczą oczywistą jest to, że aby materiał dowodowy mógł być oceniony w sposób właściwy to przede wszystkim musi być kompletny. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości sądu i jak się wydaje również skarżącego przedsiębiorstwa nie budzi to, że J. P. cierpi na chorobę obustronnego niedosłuchu czuciowo-nerwowego, zaś choroba ta została wyszczególniona pod pozycją 21 wykazu chorób zawodowych. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można jednak jednoznacznie lub z dużym stopniem prawdopodobieństwa stwierdzić istnienia związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą, a stwierdzonym schorzeniem, choć jednocześnie takiego związku wykluczyć też nie można. Wydaje się, że organ I instancji, co zaakceptował organ odwoławczy, praktycznie całą swoją uwagę mającą wykazać istnienie związku przyczynowego między schorzeniem uczestnika postępowania, a warunkami wykonywanej pracy ograniczył do pracy J. P. w spółce B, niejako pomijając, że J. P. w latach późniejszych pracował w innych zakładach pracy. Zwrócić należy uwagę na to, że uczestnik postępowania pracę u skarżącego zakończył 31 lipca 1979 r., czyli ponad 30 lat temu i nie przez cały czas tej pracy wykonywał zawód kierowcy. Okoliczności te nie zostały w sposób właściwy rozważone przez organy wydające decyzje w sprawie. Nie można natomiast przeceniać pomiaru hałasu przeprowadzonego w kabinie samochodu STAR SW 201 (rok produkcji 1993), gdyż uczestnik postępowania nigdy takim typem samochodu nie kierował będąc zatrudnionym w poszczególnych zakładach pracy. Nie można w sposób jednoznaczny wyprowadzić wniosku do jakiego okresu pracy i do jakiego pracodawcy można byłoby przypisać wnioski z tego badania, ale wydaje się, że dotyczą one właśnie skarżącej spółki, bo tylko w tym przedsiębiorstwie J. P. kierował samochodami STAR. Aby wyniki tego typu badań były wiarygodne i odzwierciedlały narażenie uczestnika postępowania na utratę słuchu to nie mogły się one ograniczyć do sprawdzenia poziomu hałasu w kabinie jednego samochodu. Istniejący poziom hałasu powinien być sprawdzony również w samochodach, którymi skarżący kierował w latach późniejszych, tego jednak organy administracji nie uczyniły. Z orzecznictwa sądów administracyjnych rzeczywiście wynika, że nie można wykluczyć powstania choroby zawodowej także w warunkach, w których normy hałasu nie są przekroczone, jednak organy administracji nawet w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniły, że z tego typu sytuacją mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie. Niewiadomą pozostaje też to czy taka choroba, jak stwierdzona u uczestnika postępowania, może powstać również i wtedy gdy normy hałasu nie są przekroczone. Z karty 12 akt administracyjnych wynika, że J. P. nie posiada żadnych dokumentów dotyczących badań lekarskich podczas pracy w spółce B, organy nie ustaliły jednak czy uczestnik postępowania posiada takie badania za okres kiedy pracował w innych zakładach pracy. Nie ustalono również czy późniejsze zakłady pracy J. P. posiadają wyniki takich badań. Raz jeszcze podkreślić należy, iż w sprawie tej nie można było ograniczyć się do zatrudnienia J. P. w spółce B, które ustało przed trzydziestu laty. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie również tego kiedy wystąpiły u skarżącego objawy schorzenia odpowiadającego chorobie wskazanej w wykazie chorób zawodowych i wyjaśnienie tego jak długo czynnik zewnętrzny w postaci hałasu mógł czy musiał oddziaływać na osobę uczestnika postępowania aby można było ustalić u niego chorobę zawodową. W obecnym stanie sprawy nie sposób jest stwierdzić w sposób pewny tego, kiedy narażenie na powstanie choroby zawodowej u uczestnika postępowania miało swój początek i czy był to proces ciągły czy też z przerwami spowodowanymi zmianą zakładu pracy lub samochodu, którym kierował J. P.. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, gdyż skarżące przedsiębiorstwo podnosi, iż uczestnik postępowania nie pracuje u nich od ponad 30 lat i upłynął 2-letni okres o którym mowa w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż przy rozpoznaniu niniejszej sprawy w ramach postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organy dopuściły się obrazy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ponieważ nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy ograniczając swoje ustalenia do ułomnego odzwierciedlenia warunków pracy uczestnika postępowania przed trzydziestu laty. Należy poczynić dalsze ustalenia dotyczące warunków pracy uczestnika postępowania od początku lat osiemdziesiątych XX wieku aż do zakończenia przez niego pracy. Efektem wskazanego wyżej uchybienia był brak możliwości ocenienia całokształtu materiału dowodowego, czym dopuszczono się naruszenia art. 80 k.p.a. Orzeczenie lekarskie stanowi wiarygodny środek dowodowy, a organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do weryfikacji jego merytorycznej treści. Nie można jednak wykluczyć, a w zasadzie należy stwierdzić konieczność wydania dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lekarskiego. Lekarz orzecznik opierał się na analizie zebranej dokumentacji, a skoro dokumentacja nie została zebrana w sposób pełny i kompletny, dlatego też takie nie mogło być orzeczenie lekarskie. Sąd nie przesądza w żadnym stopniu treści ponownego rozstrzygnięcia organów administracji, obecnie jest to po prostu niemożliwe z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżoną decyzję. Z mocy art. 152 tejże ustawy sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.